VII SA/Wa 943/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi E. i K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umarzające postępowanie administracyjne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 z dnia 14 czerwca 1960r. kpa (t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. N., W. N. i P. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002r. Nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bramy przesuwanej wraz z furtką zagradzającą ulicę [...] od strony ul. [...] oraz fragmentu ogrodzenia od ulicy [...], wykonanego na terenie działki nr ewid. [...] w [...], w zakresie objętym właściwością organu nadzoru budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002r., Nr [...], znak: [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] października 2002r. Nr [...] znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bramy przesuwanej wraz z furtką zagradzającą ulicę [...] od strony ul. [...] oraz fragmentu ogrodzenia od ul. [...] , wykonanego na terenie działki nr ewid. [...] w [...], w zakresie objętym właściwością organu nadzoru budowlanego. Organ ustalił, że brama przesuwana i furtka zagradzająca od ulicy [...] oraz fragment ogrodzenia od ulicy [...] w [...], wykonano w oparciu o zgłoszenie z dnia 3 lipca 1998r. co, do którego Urząd Gminy [...] nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 Prawa budowlanego. W dniu 26 maja 2003r. B. i P. N. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji podnosząc, że inwestor do zgłoszenia nie dołączył dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi naruszenie art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu brama, furtka i ogrodzenie były przewidziane w planie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu technicznego segmentów w zabudowie szeregowej na budowę, których wydano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996r. – pozwolenie na budowę. Ponadto realizację bramy, furtki i ogrodzenia poprzedziło zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym nie można zarzucić żadnych wad skutkujących jej nieważność, bowiem organ orzekł o umorzeniu postępowania nadzorczego wobec ustalenia legalności przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowe roboty budowlane objęte były obowiązkiem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie z dnia 3 lipca 1998r. (data wpływu do Urzędu Gminy w [...] – 3 lipca 1998r.) dokonane przez E. G. dot. realizacji m.in. przedmiotowego ogrodzenia. Z pisma Urzędu w [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 9 stycznia 2001r. wynika, iż Urząd Gminy [...] nie wydał sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru podjęcia w/w robót. Brak sprzeciwu jest równoznaczny ze zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych objętych zakresem dokonanego zgłoszenia. Jednakże sytuacja taka nie może prowadzić do usankcjonowania sytuacji niezgodnej z przepisami prawa. Własność działek wydzielonych pod ulice przeszła na własność Gminy [...] bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnej decyzji. z art. 30 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z pp0 wynikał obowiązek dołączenia do zgłoszenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z powyższego inwestor takim prawem nie legitymował się. Potwierdza to również treść uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002r.: "Po wnikliwej analizie zgromadzonych dokumentów ustalono, fakt, iż bramę przesuwaną i furtkę zagradzającą ulicę [...] dla obsługi komunikacyjnej działek od strony ulicy [...] oraz fragment ogrodzenia od ulicy [...]j, wykonano (...) na terenie działki [...] będącej własnością Gminy [...]". Z pisma Urzędu Gminy w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 25 października 2000r., znak: [...] wynika, iż "plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż ul. [...] będzie stanowić drogę dojazdową do wszystkich właścicieli działek do niej przylegających. Budowa bramy uniemożliwia tym samym dojazd do własnych działek zgodnie z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem organu zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w dniu dokonania zgłoszenia brak było możliwości zakwestionowania milczącego przyjęcia zgłoszenie zarówno poprzez odwołanie, jak i też poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych, ponieważ tryby te zakładają istnienie zewnętrznej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia. Wadliwe przyjęcie zgłoszenia nie można jednak traktować jako sankcjonujące stan niezgodny z prawem. Zdaniem organu umorzenie postępowania odwoławczego w ramach kompetencji przysługujących organowi nadzoru budowlanego należy uznać za naruszające art. 105 kpa. W skardze z dnia 9 czerwca 2004r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i K. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. nr [...]i stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] października 2002r. umarzającej postępowanie w sprawie. Skarżący podnieśli, że bezzasadna jest teza prezentowana w zaskarżonej decyzji, iż w sytuacji braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie nadzoru budowlanego, gdy zgłoszenie zawierało wady. Zdaniem skarżących nie wniesienie sprzeciwu przez organ jest formą rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty. W sytuacji wadliwości prawnej zgłoszenia brak jest możliwości jego konwalidacji w przypadku nie wniesienia sprzeciwu. Skarżący podnieśli również, że przedmiotowe roboty budowlane były objęte pozwoleniem na budowę wobec tego, ze zostały ujęte w planie zagospodarowania działki. Skarżący przedstawili także względy celowościowe, dla których doszło do budowy ogrodzenia a w szczególności bram i furtki oraz przedstawili pogląd, że zagrodzili drogę wewnętrzną "dojazdową do ośmiu domków jednorodzinnych" – niedostępną dla innych uczestników w tym B., W. i P. N.. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 lipca 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa. Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie było w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa ma na celu weryfikację ostatecznej decyzji z punktu widzenia czy ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, który stanowi katalog zamknięty organ z naruszeniem art. 156 § 1 kpa nie wykazałby kwalifikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie zapadła z rażącym naruszeniem prawa. stwierdził tylko, że umorzenie postępowania należy uznać "za naruszające art. 105 kpa". Tymczasem dla stwierdzenia nieważności niezbędna jest kwalifikowana forma naruszenia prawa – przepis ustawy mówi, bowiem o rażącym naruszeniu prawa. Organ nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, a to było warunkiem koniecznym dla stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu było nie tylko samo stwierdzenie, ale także w świetle art. 107 § 3 kpa szczegółowe wyjaśnienie, na czym to rażące naruszenie polega. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym miejscu podkreślić należy, że zgłoszenie wykazania robót budowlanych (art. 30 ustawy Prawo budowlane) nie jest jedynie zwykłą formalnością. Jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w przebiegu, którego właściwy organ powinien ustalić czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymaganiom określonym w przepisach prawa czy też nie, co powinno skutkować wniesienie sprzeciwu. W ocenie Sądu błędne działanie czy też brak działania organu nie mogą jednak szkodzić stronie, która działa w zaufaniu do organu administracji publicznej. Przerzucanie na stronę skutków zaniechania organu naruszałoby zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Przedmiotową w sprawie budowę ogrodzenia, bramy i furtki poprzedziło zgłoszenie, którego ustawowy wymóg stanowi przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. zatem nie można przyjąć, ze ta inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej. Dodatkowo wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do tezy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie, z którą inwestorzy działali przede wszystkim w oparciu o pozwolenie na budowę. Umorzenie postępowania jest możliwe, gdy to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 kpa oznacz brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do istoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, w jakim trybie – w okolicznościach zarzutu wniosku B., W. i P. N. i w realiach ustaleń w sprawie, wobec zgłoszenia przedmiotowych robót – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miałby działać i czy w związku z tym umarzając postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa (ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa). Sąd orzekł jak w sentencji w trybie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uznając, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.