VII SA/Wa 943/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2000r. Nr [...] Burmistrz Miasta K., na podstawie art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz porozumienia zawartego pomiędzy Zarządem Powiatu W. a Zarządem Miasta K. i zgodnie z uchwałą [...] podjętą przez Radę Miejską w K. w dniu [...] maja 1999r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia [...] lipca 1999r. - udzielił Spółdzielni [...] w K. pozwolenia na użytkowanie budynków bazy magazynowej położonej w K. przy ul. [...] - oznaczonych numerem porządkowym [...]. Wskaźniki techniczne: powierzchnia zabudowy [...]m2, powierzchnia użytkowa [...] m2, kubatura [...] m3, liczba budynków [...]; z zachowaniem następujących warunków użytkowania zawartych: w opinii Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2000 r. znak: [...] dotyczącej postępowania z odpadami stałymi, w postanowieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie W. z dnia [...] sierpnia 1999r. znak: [...], w zaświadczeniu Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] lipca 1999r. znak: [...]; wzdłuż ogrodzenia wprowadzić zieleń niską; przedmiotowy obiekt winien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2002r. o sygn. akt IVSA 1408 i 1409/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. Nr [...], utrzymującą w mocy w/w decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2000r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. A., W. i A. W. oraz H. i W. M. od decyzji Burmistrza Miasta K. Nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie przeprowadzone w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynków bazy magazynowej przez Burmistrza Miasta K. było nieprawidłowe, a decyzja wydana na jego podstawie - niezasadna. Na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja - inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Określony zaś w art. 40 nakaz dotyczy zmian lub przeróbek jest wydawany sytuacji, kiedy obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami oraz nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 cytowanej ustawy. Organ II instancji stwierdził, że bezspornie przedmiotem postępowania są obiekty stanowiące samowolę budowlaną. W związku z powyższym, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 23 grudnia 2002r. o sygn. akt IVSA 1408 i 1409/01, przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie należało dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego w oparciu o art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, ponieważ dopiero po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej organ I instancji mógł ewentualnie wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto ustalenie daty realizacji poszczególnych budynków, a w szczególności, czy wszystkie obiekty składające się na przedmiotową bazę zostały zrealizowane przed dniem 1 stycznia 1995r., jest niezbędne do stwierdzenia, czy do wszystkich obiektów będzie miała zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974r. Oparcie ustaleń odnośnie daty budowy obiektów wyłącznie na dostarczonej inwentaryzacji jest niewystarczające. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia [...] w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako sprzecznej z interesem prawnym Spółdzielni. Skarżący podniósł, że wszystkie obiekty magazynowe były budowane od lat 60-tych sukcesywnie do 1990r. W związku z powyższym ponowne ustalenie szczegółowych dat zrealizowania poszczególnych budynków jest zbędne. Spółdzielnia jako inwestor spełniła zobowiązania określone w postanowieniu z dnia [...] września 1999r. Nr [...] Burmistrza Miasta K. oraz ograniczyła uciążliwości o których mowa w zatwierdzonym planie zagospodarowania uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...]. Potwierdził to Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2001r. Nr [...]. Przed wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrz Miasta K. rozważył legalność bazy czynnej przez 40 lat - w oparciu o art. 37 i 40 i inne przepisy - Prawa budowlanego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2001r. stwierdził, że przedmiotowa baza nie koliduje z ustaleniami, planu ogólnego miasta K. oraz przepisami art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Kwestionowana decyzja I instancji nie narusza praw trzecich sąsiadów przez to, że baza magazynowa zlokalizowana jest po przeciwnej stronie ulicy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Treść skargi jest jedynie polemiką z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2002r. sygn. akt IVSA 1408 i 1409/01, uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001r. Nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornych budynków bazy magazynowej. Art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tego przepisu oznaczają, że orzeczenia sądu administracyjnego wywierają skutki na przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, jak również wykraczają poza zakres tego postępowania, bowiem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych obejmują swoim zasięgiem także dalsze przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 153 w/w ustawy, organ administracyjny rozpoznając na nowo sprawę winien wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, ponieważ, jak wyżej wskazano, organ administracyjny jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego w sprawie. Dlatego ani organy administracyjne, ani skarżący oraz tutejszy Sąd nie mają prawa podważać postanowień zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2002r., który został wydany w niniejszej sprawie, która obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na liczne wątpliwości i niejasności, jakie wynikają z akt sprawy, a które nie zostały wyjaśnione przez organy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Pierwszym i podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (...). Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu organy nie ustaliły kiedy rzeczywiście powstały samowolnie zrealizowane obiekty budowlane. Ustalenie tych faktów (stanu faktycznego) ma z kolei znaczenie, czy w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., czy – ustawy prawo budowlane z 1994r. W związku z powyższy, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...], poddana kontroli przez sąd administracyjny - wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa - odpowiada prawu, ponieważ ustalenie w/w faktów należy w swej istocie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do organu I instancji. W innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż przeprowadzenie postępowania w zakresie, w jaki określił to Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, jest ustaleniem faktów podstawowych dla prawidłowego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Fakty te więc nie mogą zostać poddane jedynie kontroli przez organ administracyjny w jednej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W/w przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 Kpa – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 508/2006, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W związku z powyższym, niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ w II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda, na podstawie art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić, w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, dodatkowe postępowanie, jednak jest to kompetencja organu odwoławczego do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ustalenie podstawowych faktów niniejszej sprawy (dat powstania poszczególnych obiektów budowlanych) oczywiście nie można uznać za uzupełnienie postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 Kpa. Powoduje to konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części, a więc w całości stwarza obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004r., sygn. akt II SA 3615/2002 (publ. LexPolonica nr 369171), w którym stwierdził, że jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2002r. Tak więc w niniejszej sprawie należy ustalić dokładne daty powstania [...] obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej aby stwierdzić, czy do wszystkich z nich mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Ponadto należy wskazać, że skoro w niniejszej sprawie organ I instancji przesądził o momencie powstania przedmiotowej samowoli, tj. uznał, że wszystkie sporne obiekty budowlane w liczbie [...] powstały przed 1995r., a więc, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. – to w pierwszej kolejności powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974r., w celu ewentualnego wykluczenia przesłanek z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, a następnie przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję (w oparciu o przepis art. 40), którą nakazałby wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero po przeprowadzeniu ewentualnej legalizacji (doprowadzeniu obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem), możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 – nigdy zaś odwrotnie. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.