VII SA/Wa 943/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. S.A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. z siedzibą w L od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dworca L. wraz z podziemną stacją i niezbędną infrastrukturą kolejową, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dworca L. wraz z podziemną stacją i niezbędną infrastrukturą kolejową – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że skoro, w niniejszym postępowaniu udzielenie pozwolenia na budowę wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), to w myśl art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym przymiot skarżącej spółki należy zbadać na podstawie art. 28 Kpa. Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami strony postępowania. Interes prawny jest kategorią normatywną. mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą ustalenia w niniejszej sprawie, czy odwołująca posiada przymiot strony, jest art. 28 Kpa Z treści księgi wieczystej Nr [...], wynika że E. S.A. z siedziba w L. jest użytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. [...], Tom I Projekt zagospodarowania terenu, część rysunkowa), wynika, że działka o nr ew. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ew. [...], na której została zaprojektowana między innymi sporna inwestycja. Najbliżej zaprojektowanym elementem spornej inwestycji względem działki o nr ew. [...] jest chodnik, który jest usytuowany ok. 35 m od jej granicy oraz "postój chwilowy i postój taksówek (...) zlokalizowany na poziomie ,.-8", od strony wschodniej dworca (TOM II, Projekt zagospodarowania terenu, część opisowa strona 20, pkt 1.1), zlokalizowany ponad 50 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Część wschodnia hali dworca została usytuowana na poziomie ,.-8", w odległości ponad 80 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Centralna część hali dworca usytuowana na poziomie "0", w odległości ponad 110 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zachodnia część hali dworca została usytuowana na poziomie ,.-8", w odległości ponad 190 m od granicy z działką o nrew. [...]. Z rys. nr [...], "przekrój poprzeczny D-D" i rys. nr [...], "przekrój podłużny A-A (TOMU, Projekt architektoniczno - budowlany, część rysunkowa 1), wynika, że wysokość części wschodniej i zachodniej budynku hali będzie wynosić najwyższym punkcie 16.00 m, zaś centralna część 17,18 m. Planowany budynek hali dworcowej zatem nie narusza § 12 i 13 warunków technicznych dotyczących usytuowania obiektów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, fakt zachowania parametrów wynikających z § 12 jak również i § 13 w/w rozporządzenia dotyczącego dopuszczalnego zacienienia organ odwoławczy stwierdził, że E. S.A., nie może na ich podstawie wywodzić interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]. W ocenie GINB brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że E. S.A., posiada przymiot strony w niniejszej sprawie. Również podnoszona okoliczność, iż "inwestycja zrealizowana na podstawie Decyzji znacząco wpłynie na charakter otoczenia nieruchomości skarżącego, a w związku z tym poważnie ograniczy możliwość uzyskania przez Skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla własnej nieruchomości", nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w niniejszej sprawie. Okoliczność ta może uzasadniać jedynie istnienie interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes faktyczny oznacza bowiem, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes prawny skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie może wynikać również z wskazanego w odwołaniu art. 47 ustawy prawo budowlane. Instytucja zawarta w art. 47 ustawy Prawo budowlane ogranicza jedynie czasowo korzystanie z nieruchomości. Nie dotyczy natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania. Jeżeli odwołanie wniesie podmiot nie będący stroną w sprawie należy postępowanie odwoławcze umorzyć. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należy umorzyć postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], znak: [...]. Skargę na tę decyzję złożyła E. S.A. z siedzibą w L.. W skardze zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 28 ust. 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.2010 Nr 243, poz. 1623, ze zm., dalej: "Prawo budowlane") w zw. z art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U.2013, poz. 267, dalej: "kpa") poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo podniesionych przez Skarżącego konkretnych przepisów prawa materialnego, które skutkują ograniczeniem praw Skarżącego oraz możliwością nałożenia na niego obowiązków; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu Decyzji podstaw jakie organ przyjął uznając, iż dwie okoliczności prawne podniesione przez Skarżącego we wniesionym odwołaniu nie mogą stanowić podstawy dla zaistnienia interesu prawnego Skarżącego, jak również ograniczenie się jedynie do pobieżnych stwierdzeń odrzucających przedmiotowe okoliczności prawne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie jest niesporny. Istotą stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji było to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż Skarżąca nie ma interesu prawnego - tym samym nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dworca L. wraz z podziemną stacją i niezbędną infrastrukturą kolejową. W ocenie Sądu, pogląd organu zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie posiada ona interesu prawnego, lecz tylko interes faktyczny. Stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz. 243, poz. 1623 z późn. zm.), są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla wykazania interesu prawnego dającego legitymację do występowania w tym postępowaniu należy podać przepisy odrębne wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Należy jednak zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przepisu ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym przypadku ma zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co prowadzi do wniosku o określeniu stron postępowania w oparciu o ogólne reguły określone w art. 28 k.p.a., a więc bez ograniczenia wskazanego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlane. Z przepisu art. 28 k.p.a. wynika, że warunkiem uzyskania statusu procesowego strony postępowania administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub na którym opiera się kierowane do organu żądanie dokonania czynności. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Warto przypomnieć tu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę stosownych czynności organu administracji". (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W judykaturze interes prawny utożsamia się też z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ochrony prawnej. Interes prawny tak pojmowany cechuje się tym, że jest osobisty, własny, indywidualny i realny. Musi więc istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, a nie może być tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r. I SA/Gd 922/99. LEX 44317, z dnia 19 marca 2003 r., IV SA 1132/00, LEX 81670). Na pełną aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 86/13, w którym stwierdzono, że "W celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej." Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. W trafnej ocenie organu II instancji, Skarżąca nie wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym jak też nie wykazała jakiegokolwiek wpływu inwestycji na sferę praw i obowiązków Skarżącej, tym samym więc nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Strona skarżąca swój interes prawny upatruje w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawie budowlanym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności wskazano, że obszar, na którym zlokalizowane będzie przedsięwzięcie realizowane przez P. S A. na podstawie decyzji organu I instancji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dla tegoż przedsięwzięcia wydano tzw. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co za tym idzie, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji znacząco wpłynie na charakter otoczenia nieruchomości Skarżącej Spółki, a w związku z tym poważnie ograniczy możliwość uzyskania przez Skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla własnej nieruchomości. Innym przejawem bezpośredniego oddziaływania inwestycji realizowanej na nieruchomość Skarżącej, przejawiającej się w ograniczeniu prawa Skarżącej do jej zabudowy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, są ograniczenia płynące z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 Nr 75, poz. 690, ze zm ). Przepisy te (np. § 12 tegoż rozporządzenia) wyraźnie przewidują, iż zabudowa realizowana na jednej nieruchomości może ograniczać możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Dalej wskazano, że przepisy prawa budowlanego, które wprost nakładają na Skarżącą Spółkę konkretne obowiązki (a zatem w pełni uzasadniają istnienie po jego stronie interesu prawnego) można wymienić także art. 47 pr. bud., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno budowlanej będzie mógł w czasie trwania budowy nakazać Skarżącej udostępnienie inwestorowi nieruchomości oraz zlokalizowanych na niej budynków, o ile okaże się do niezbędne. Tym samym wydanie decyzji wprost otwiera drogę do możliwości ograniczenia dysponowania przez Skarżącego należącą do niego nieruchomością. Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że wskazane wyżej przepisy automatycznie nie wpływają na prawa i obowiązki Skarżącej Spółki. Tak przedstawiona argumentacja nie spełnia podstawowych warunków stawianych interesowi prawnemu w zakresie jego osobistego, własnego, indywidualnego i realnego charakteru istniejącego w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę [...]. Powołane przez Skarżącą Spółkę przepisy mają charakter ogólny i regulują proces inwestycyjno-budowlany w każdej sprawie. Niemniej zapisy te tylko potencjalnie mogą być źródłem ograniczeń dla innych podmiotów. Nie można przyjąć, że bez względu na charakter inwestycji zawsze będzie ona wpływać na możliwość zagospodarowania innych działek. To od rodzaju inwestycji, projektu budowlanego, planu zagospodarowania działki będzie zależeć, czy zachodzi konieczność skorzystania z art. 47 Prawa budowlanego, czy faktycznie lokalizacja obiektu ogranicza uprawnienia właścicieli działek sąsiednich, czy też stwarza jakiekolwiek ograniczenia w kontekście planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem aby wykazać swój interes prawny należało wskazać wprost w jaki sposób inwestycja nakłada na Skarżącą obowiązki lub ogranicza prawa. Inne rozumienie interesu prawnego oznaczało by nieuprawnione rozszerzenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę na trudną do ustalenia ilość podmiotów. Sąsiedztwo, o którym traktuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnosi się przecież wyłącznie do bezpośredniego sąsiedztwa. Poza tym w odniesieniu do działek sąsiednich nie zachodziła by konieczność badania istnienia interesu prawnego, bowiem wynikał by on wprost z ustawy. W świetle tych okoliczności Skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania, gdyż nie była stroną toczącego się postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.