VII SA/Wa 944/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2006 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert skargę oddala W dniu [...] października 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), ogłosił postępowania prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na terenie Miasta [...] w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń podstawowych dla dorosłych z protetyką oraz w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń podstawowych dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia. W dniu 25 listopada 2005 r. komisja konkursowa odrzuciła oferty złożone przez A. Ż. (oferty nr [...] i nr [...]) ze względu na dostarczenie przez oferenta nieprawdziwych informacji oraz nieusunięcie braków formalnych. Ogłoszenie konkursu ofert nastąpiło w dniu [...] grudnia 2005 r. Z rozstrzygnięciem powyższego postępowania nie zgodziła się A. Ż., wnosząc w dniu 8 grudnia 2005 r. odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W dniu [...] grudnia 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania A. Ż., powiadamiając o treści swojego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania A. Ż.dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu powinni spełniać - oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zawarte w zarządzeniu z dnia 7 października 2005 r. nr 70/2005 w sprawie szczegółowych warunków postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2006 i lata następne ze zm., a także w zarządzeniu z dnia 17 października 2005 r. nr 94/2005 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz realizacji i finansowaniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne. Oferty były oceniane zgodnie z kryteriami określonymi - na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2005 r. nr 88/2005 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc się do nieuzupełnienia braków formalnych przez odwołującą się, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że wezwanie do ich usunięcia z dnia 9 listopada 2005 r. nie zostało wysłane na wskazany w ofercie adres korespondencyjny. A zatem, nie można z tego faktu wywodzić skutków prawnych niekorzystnych dla oferenta. Nie potwierdziła się również zasadność odrzucenia oferty ze względu na podane w niej nieprawdziwe dane. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zauważył jednak, iż komisja konkursowa nie uwzględniła faktu, że wobec odwołującej się zachodzą okoliczności określone w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną i inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Odwołująca się w momencie składania oferty wykonywała świadczenia w NZOZ "[...]" w [...], a tym samym wypełniała hipotezę normy wyrażonej w art. 132 ust. 3 cytowanej ustawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że w ofercie na udzielanie świadczeń w roku 2006 A. Ż. podała godziny udzielania świadczeń, które pokrywają się częściowo z godzinami udzielanych przez siebie świadczeń, określonymi w harmonogramie załączonym do oferty NZOZ "[...]" w [...]. Odwołująca się podała więc w ofercie nieprawdziwe dane co do godzin udzielanych przez siebie świadczeń, co stanowi jedną z przesłanek odrzucenia oferty. Organ odwoławczy uznał, że ze względu na powyższe okoliczności oferta odwołującej się powinna zostać odrzucona i nie mogła zostać wybrana. Dyrektor [...] Wojewódzkiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzając postępowanie konkursowe naruszył jego zasady wynikające z ustawy oraz aktów wykonawczych, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania, a tym samym nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym oferenta, zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Ż. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 132 ust. 3, art. 134, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 3, art. 154 ust. 4 i 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze wskazała, że w ofercie nie podano nieprawdziwych danych, a wezwanie do usunięcia braków oferty nie zostało doręczone skarżącej, dlatego nie można z tego faktu wywodzić negatywnych skutków w postaci odrzucenia oferty. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutami wywodzonymi z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2005 r. w miejscu udzielania świadczeń. Uznała opinię osoby kontrolującej za nieprawdziwą i nie popartą dowodami oraz stwierdziła, że nie odnosi się ona do wymagań w zakresie sprzętu. Dodała, że znajdujący się w gabinecie sprzęt jest sprawny i nie wywołuje przygnębiającego wrażenia. Ponadto, komisja nie określiła na czym miałaby polegać nieprawdziwość danych zawartych w ofercie. Uchybienia te zauważył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, który nie podzielił argumentacji komisji konkursowej w tym zakresie. Podniósł, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skarżąca natomiast w momencie składania oferty wykonywała świadczenie w NZOZ "[...]" w [...] na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast konkurs ofert obejmował świadczenie usług medycznych na rok 2006. A zatem, chybiony jest również argument dotyczący podania w ofercie nieprawdziwych danych, związany z częściowym pokrywaniem się godzin udzielania świadczeń wskazanych w ofercie z godzinami udzielanych świadczeń określonymi w harmonogramie NZOZ "[...]" w [...]. Skarżąca w momencie składania oferty w przedmiocie świadczenia usług stomatologicznych nie prowadziła negocjacji z Zarządem NZOZ "[...]" w [...] na temat ewentualnego świadczenia tych usług w następnym roku. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zachodzą przesłanki z art. 132 ust. 3 ustawy. Jej zdaniem, organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu, ponieważ przepis ten nie daje podstawy do odrzucenia oferty, a jedynie upoważnia do odmowy zawarcia umowy z oferentem. Zamiarem ustawodawcy wprowadzającego ten przepis było spowodowanie, aby świadczeniodawca, który zawarł umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie usług w danym roku kalendarzowym, nie świadczył również takich usług na rzecz innego świadczeniodawcy. Bezpodstawne jest wywodzenie z w/w przepisu powodu odrzucenia oferty, jak również niedopuszczalności zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia w roku następującym po roku, w którym usługi były świadczone na rzecz innego świadczeniodawcy. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, choc niektóre jej zarzuty są słuszne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zaistniałe w zaskarżonej decyzji uchybienia nie były tego rodzaju by spowodować jej uchylenie. Jak wspomniano powyżej sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosownie do treści art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia, przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 u.ś.o.z. - takie elementy oceny poszczególnych ofert jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich jakość, kompleksowość i dostępność, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, czy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes NFZ, mieli prawo do oceny treści oferty skarżącej, czego wyrazem jest wybór tej lub innej oferty. Na podstawie art. 134 ust. 1 w/w ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast z treści ust. 2 tego artykułu wynika, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Oferta musi być również zbadana pod względem wymogów formalnych. Niewątpliwie jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie podzielił on argumentacji przedstawionej przez Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Uznał on za niezasadny zarzut nie uzupełnienia braków formalnych oferty z uwagi na wysłanie wezwania pod niewłaściwy adres. Nie podzielił także podstawy odrzucenia oferty z uwagi na podanie w nim nieprawdziwych danych. Art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) określa, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Zdaniem organu skarżąca spełniała przesłanki zawarte w powyższym przepisie. W dacie rozstrzygania konkursu ofert A. Ż. była związana stosunkiem pracy z NZOZ Przychodnie Lekarskie "[...]" tylko do dnia 31 grudnia 2005 r., natomiast oferta dotyczyła udzielania świadczeń od dnia 1 stycznia 2006 r. Z zarzutem powyższym nie zgodził się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, argumentując, iż takie rozumienie przepisu powoduje, że składając oświadczenie dotyczące okresu przyszłego, oferent nie może być pewny czy świadczeniodawca, u którego jest zatrudniony, będzie związany umową z Funduszem w okresie przyszłym. Faktu pozostowania w stosunku pracy z Przychodnią "[...]" w chwili złożenia oferty, skarżąca nie przedstawiła w załączonych dokumentach choć była do tego zobowiązana. Sąd zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, iż w momencie rozstrzygania konkursu ofert na rok 2006, skarżąca była związana stosunkiem pracy jedynie do 31 grudnia 2005 r., a więc wówczas nie zachodziła przesłanka wynikająca z treści art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych. Świadczy o tym załączona do skargi umowa o pracę. Jednakże w dokumentach załączonych do sprawy, a zwłaszcza aneksie do umowy o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej – zawartej pomiędzy Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia a Przychodnią Lekarską "[...]" z dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, iż przychodnia ta miała udzielać świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych przez Fundusz również w 2006 r. Świadczenia te miały być udzielane przez osoby wskazane w załączniku nr 3, w którym między innymi wpisany został PESEL skarżącej. Również w trakcie rozprawy skarżąca przyznała, iż na początku roku zawarła umowę o pracę z Przychodnią "[...]" na 2006 r. Na użytek niniejszego postępowania przychodnia zawarła z nią w późniejszym okresie umowę o pracę aż do 2010 roku. Z powyższych więc faktów wynika, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca A. Ż. była zatrudniona w przychodni lekarskiej świadczącej usługi na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym zaistniała wówczas w stosunku do niej sytuacja z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych. Do postępowania administracyjnego dotyczącego konkurs ofert o zawarcie umów na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z nimi organ rozpatrujący odwołanie dokonuje oceny dowodów w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujące w dacie wydawania przez niego decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 588.). Również Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia miał obowiązek dokonać takiej oceny w oparciu o materiał dowodowy i okoliczności zaistniałe w dacie wydawania przez niego decyzji a nie tylko skontrolować prawidłowość przeprowadzonego konkursu ofert. Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 149 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) odrzuca się ofertę złożoną przez świadczeniodawcę po terminie lub gdy dostarczone przez świadczeniodawcę informacje są nieprawdziwe albo gdy świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Artykuł ten wskazuje tylko trzy powody, które skutkują odrzuceniem oferty i nie wymienia wśród nich sytuacji opisanej w art. 132 ust 3 w/w ustawy. Jednakże spełnienie przez świadczeniodawcę przesłanki negatywnej z art. 132 ust. 3 u.ś.o.z. uniemożliwia Oddziałowi Wojewódzkiemu Narodowego Funduszu Zdrowia wybranie oferty takiego świadczeniodawcy i zawarcie z nim umowy. Choć więc Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela uzasadnienia decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o spełnieniu przez skarżącą przesłanki 132 ust 3 powyższej ustawy już w chwili rozstrzygania konkursu ofert to jednakże uznaje, iż przesłanka ta zaistniała w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Nie jest to zatem podstawa do odrzucenia oferty jak stwierdzono to w zaskarżonej decyzji lecz okoliczność ta czyni niemożliwym do uwzględnienia odwołania skarżącej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Dlatego też Sąd Administracyjny uznał iż zaskarżona decyzja mimo w części nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu i skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił.