VII SA/Wa 945/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .. lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zasypania stawu skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy budowy dwóch zbiorników wodnych wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mających służyć do hodowli karpia – nakazał T. W. zasypanie stawu - doprowadzenie do stanu pierwotnego jaki był przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową stawu hodowlanego na działce oznaczonej nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu wyjaśnił, iż w dniu 12 maja 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z budową dwóch zbiorników wodnych wraz z urządzeniami wpustowymi i spustowymi mających służyć do hodowli karpia na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...]w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ ustalił opłatę legalizacyjną. Na powyższe postanowienie T.W. złożył zażalenie. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z wniesioną skargą na ww. postanowienie, organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta I i II instancji. Mimo zaskarżenia do Sądu postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, skarżący poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że opłatę legalizacyjną uiścił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt SA/Wa 2207/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wskazał ponadto, iż w dniu 15 listopada 2011 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała go, że skarżący kontynuuje roboty budowlane (wykopy) związane z budową zbiorników wodnych. W dniu [...] listopada 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził, że były prowadzone w znacznym zakresie roboty budowlane związane z budową jednego zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], mimo ich wstrzymania. Pierwotna kontrola dokonana w dniu [...] maja 2011 r. wykazała, iż na ww. działce zebrana została tylko warstwa urodzajnej ziemi, a w północnej części działki został wykonany wykop o wymiarach 10 m x 10 m i głębokości około 3.0 m. Podczas kolejnej kontroli w dniu [...] listopada 2011 r., wykop wykonany został na całej działce, a jego średnia głębokość wynosiła od 2.0 m do 5.0 m. Jednocześnie nie stwierdzono, ażeby prowadzone były roboty budowlane (po ich wstrzymaniu postanowieniem) przy zbiorniku wodnym na działce nr ewid. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2011 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w części dotyczącej stawu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Co do pozostałych robót kontynuowanych przez inwestora na działce oznaczonej nr ewid. [...], pomimo ich wstrzymania, organ orzekł o nakazie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt. 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania T. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nakazującej rozbiórkę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zgodnie z art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygniecie, właściwy organ w przypadku wykonania robót budowlanych - pomimo ich wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz art. 49 b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w dniu [...] maja 2011 r. organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch zbiorników wodnych, realizowanych w drodze samowolnej budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Czynności kontrolnych z dnia [...]listopada 2011r. wykazały, iż inwestor kontynuował robót związane z wykopywaniem stawu, pomimo braku pozwolenia na wznowienie robót. W ocenie organu okoliczność taka wypełnia dyspozycję przepisu art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 8 i 9 k.p.a - poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, która poniosła szkodę przez błędne decyzje organu I instancji i niewydanie w terminie przez organ I instancji decyzji wymaganych przez ustawę. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 a pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na uznaniu, iż zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym w niniejszej sprawie uzasadnione było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego; - niezastosowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie okoliczności utraty mocy obowiązującej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po upływie dwóch miesięcy od doręczenia; - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez karanie za ten sam czyn dwukrotnie, co jest niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. W skardze podniesiono, iż na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w dniu [...] maja 2011 r., natomiast decyzja o zasypaniu stawu została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., zatem po upływie 6 miesięcy. Zgodnie z powyższym w listopadzie 2011 r. nie obowiązywało przedmiotowe postanowienie, a zatem inwestor mógł wykonywać roboty budowlane zgodnie z prawem. Organ II instancji nie uwzględnił argumentów zawartych w odwołaniu strony. Nie przestrzegał zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, brak dbałości o to, by nie poniosła ona szkody przez błędne, w tym także nieterminowe decyzje organów administracji. Organ I instancji nie wykonał w terminie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nie wydał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót w sytuacji spełnienia przez skarżącego wszystkich etapów postępowania legalizacyjnego. Dalej w skardze podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, podczas gdy toczyło się przed Starostą [...] z wniosku inwestora postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Starosta [...], mimo spełnienia wymagań określonych przepisami prawa, nie wydał wnioskowanego pozwolenia na budowę, ani nie zakończył w inny sposób prowadzonego w tej sprawie postępowania. Oznacza to, iż jednocześnie toczyły się równolegle dwa postępowania: jedno prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany i drugie z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Przedmiotem obydwu postępowań było sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń. Do tego samego rozstrzygnięcia, czyli wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zmierzało postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niedopuszczalne jest wydanie przez dwa odrębne organy dwóch decyzji rozstrzygających tożsamą istotę sprawy. Składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący uzyskał i przedłożył organowi architektoniczno-budowlanemu wszelkie wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia i decyzje. Dlatego jednoczesne żądanie tożsamych dokumentów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w toku postępowania legalizacyjnego było bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] nie może uzasadniać automatycznego wszczęcia działań przez organ nadzoru budowlanego. W skardze podniesiono ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową dwóch zbiorników wodnych na działkach nr ew. [...] i [...]do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ I instancji bezpodstawnie zwlekał z wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż wadliwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie powinien uprzednio rozpatrzyć skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalające opłatę legalizacyjną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji, wydanej przez organ nadzoru budowlanego, nakazującej T. W, "zasypanie stawu - doprowadzenie do stanu pierwotnego jaki był przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową stawu hodowlanego na działce oznaczonej nr ewid. [...]w miejscowości [...], gmina [...]" Podstawę materialoprawną powyższego orzeczenia stanowił art. 50a ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Artykuł 50a został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane w wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), a jego celem jest ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, str. 533, Z. Cieślik, Komentarz do art. 50a ustawy Prawo budowlane, Lex). Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż jeżeli inwestor realizuje obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę bez tego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót i wszczyna procedurę zmierzająca do legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli inwestor pomimo wstrzymania robót budowlanych, w dalszym ciągu roboty te realizuje, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Pokreślić przy tym należy, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydawana w oparciu a przepis art. 50a pkt 1 ustawy ma charakter decyzji związanej. Przepis ten posługuje się bowiem określeniem "organ nakazuje", co nie pozwala na przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego decyzję tą może wydać w oparciu o uznanie administracyjne, poprzedzone oceną czy charakter i zakres prac wykonanych po ich wstrzymaniu uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, bez możliwości oceny czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność prowadzonych prac. Wykonywanie robót budowlanych w obiekcie budowlanym realizowanym w ramach samowoli budowlanej, którego to budowę wstrzymano, bezwzględnie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu. Jest to rodzaj sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana. Wyjaśnić należy ponadto, iż w przeciwieństwie do decyzji podejmowanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego możliwość wydania decyzji na podstawie art. 50a ust. 2 nie jest ograniczona terminem dwumiesięcznym, bowiem norma zawarta w art. 50a nie zawiera takiego ograniczenia. Ograniczenia takiego nie można też wywodzić z treści art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy okresu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podjętego na podstawie art. 50 ust. 1, nie zaś ograniczenia czasowego możliwości wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący zignorował nakaz wstrzymania robót budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd całkowicie podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Działanie takie znajduje swoje umocowanie w treści powołanych przepisów. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organy administracji należycie zebrały i oceniły materiał dowodowy, w takim zakresie, jaki był niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wykonywanie robót budowlanych przez inwestora zostało należycie udokumentowane i wszechstronnie wyjaśnione. Dostarczone Sądowi akta administracyjne potwierdzają, iż na dzień kontroli w dniu [...] listopada 2011 r., wykop został wykonany na całości działki o średniej głębokości od 2.0 m do 5.0 m. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez samego inwestora. W zaistniałej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu, a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Inwestor podaje w skardze, iż przedstawił wymagane przez organ nadzoru budowlanego dokumenty oraz uiścił ustaloną opłatę legalizacyjną. Powyższe potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Dopełnienie wymienionych obowiązków, w ocenie inwestora, uprawniało go do rozpoczęcia prac budowlanych. Podkreślić jednakże należy, iż samo uiszczenie opłaty nie kończy procesu legalizacji samowoli budowlanej, jest ono jedynie obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej, który nie został jeszcze zakończony. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero po spełnieniu wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu organ wydaje decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (pkt 1), lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (pkt 2). Brzmienie art. 49 jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W tym miejscu na uwagę zasługuje fakt, iż organ wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w części dotyczącej zadania inwestycyjnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Inwestor bowiem zgodnie z przepisami prawa nie wykonywał robót budowlanych na przedmiotowej działce, co skutkowało pozytywnym zakończeniem postępowania legalizacyjnego w tym zakresie. Oczywiście orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki poprzez zasypanie stawu (w odniesieniu do działki nr [...]), skutkuje upadkiem postępowania legalizującego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego do tej pory, oraz utratą mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych w jego toku do legalizacji zmierzających. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące, iż w sprawie jednocześnie toczyły się dwa postępowania: jedno prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany i drugie z urzędu przez organ nadzoru budowlanego i które rozstrzygały "tożsamą istotę sprawy", co w ocenie skarżącego wypełniało przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powaga rzeczy osądzonej zachodzi bowiem wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). W mniejszej sprawie oczywistym jest, iż tak rozumiana tożsamość sprawny nie miała miejsca, inna była bowiem podstawa prawna, podstawa faktyczna i organ orzekający. Jak wynika z treści skargi, skarżący zarzucił również przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji i niezasadne zawieszenie postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, bezspornym jest, iż ewentualna przewlekłość postępowania organów nie może usprawiedliwiać i uzasadniać podjęcia prac prze inwestora pomimo ich wstrzymania. Zauważyć należy, iż kwestia przewlekłości postępowania nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Skarżącemu przysługują jednakże środki ochrony, które zapewnia w tym zakresie art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; a następnie skarga do sadu administracyjnego. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.