VII SA/Wa 945/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. C. na czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty [...] dokonania zwrotu E. C. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej E.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku E.C. z dnia [...] listopada 2005r o rejestrację samochodu - decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zarejestrował pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Przy rejestracji wnioskodawczyni uiściła opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty dla tego pojazdu, na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310; dalej jako rozporządzenie), wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., dalej zwanej w skrócie P.r.d.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. E. C. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty dla przedmiotowego pojazdu Starosta [...] pismem z dnia [...] marca 2016r odmówił zwrotu żądanej kwoty za wydanie karty pojazdu. W treści pisma wskazał, że wyrokiem U 6/04 z dnia 17 stycznia 2006r, r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 P.r.d. i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając jednocześnie, że przepis rozporządzenia traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem organu Trybunał uznał, że niezbędne jest odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji i nie nakazał obowiązku dokonania zwrotu nienależnej części pobranej opłaty. Tym samym Trybunał dopuścił stosowanie stawki 500 zł dla kart pojazdów wydawanych między dniem uprawomocnienia się własnego wyroku wydaniem nowego rozporządzenia w tej sprawie, nie później jednak niż do 1 maja 2006 r. Dalej wyjaśnił, że opłata za kartę pojazdu została uiszczona w dniu [...] listopada 2005r, a zatem upłynął już 10 – letni okres przedawnienia i roszczenie o zwrot opłaty jest przedawnione. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. E. C. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje żądanie o zwrot nadpłaconej kwoty wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznania obowiązku organu do zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153. poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że do sądu należy sprawdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 i 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydany został zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest odmowa Starosty [...] dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na zwrocie skarżącej kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Nie budzi wątpliwości, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wskazano, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Oznacza to, że od rozstrzygnięcia pojętego przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca w piśmie z dnia z dnia [...] marca 2016r takie wezwanie wystosowała. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona została na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, obowiązującego w dacie uiszczenia przez skarżącą opłaty tj. w dniu [...] listopada 2005r, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. W świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Sędziowie orzekający są związani na podstawie art. 178 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie Konstytucją i ustawami, a zatem mogą odmówić zastosowana niekonstytucyjnego przepisu także wówczas gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania. Konsekwencją uznania za niekonstytucyjny przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r w sprawie opłat za kartę pojazdu w dacie jego zastosowania jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność Starosty [...] odmowy zwrotu skarżącej uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Odnosząc się do kwestii przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu należy stwierdzić, iż na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym - w rozumieniu art. 60 pkt. 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro mówi o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Oznacza to brak w niniejszej sprawie podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej. Wskazać należy, że prezentowane stanowisko jest utrwalone w judykaturze. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny bez znaczenia pozostają kwestie cywilnoprawne dotyczące przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 ww. ustawy uznano obowiązek Starosty [...] dokonania zwrotu skarżącej części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. [pic]