VII SA/Wa 946/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Paweł Konicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S.N. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. znak WSO-I.6231.1.3.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., znak: WSO-I.6231.1.3.2023, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania S. N. od pisma pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r., znak: [...] informującego o braku możliwości wydania S. N. odpisu zupełnego aktu urodzenia M. W. Do wydania postanowienia Wojewody doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W dniu 11 lutego 2023 r. S. N. (dalej także: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") wystąpiła do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z wnioskiem o wydanie odpisu aktu stanu cywilnego M. W. Pismem z [...] lutego 2023 r. pracownik Urzędu Stanu Cywilnego W. odpowiadając na przedmiotowy wniosek poinformował Wnioskodawczynię, że nie jest możliwe wydanie jej żądanego aktu stanu cywilnego, ponieważ ustał stosunek prawny łączący wymienioną z M. W. Ponadto wskazał, że S. N. przysługuje prawo do otrzymania jej pierwotnego aktu urodzenia wraz z kserokopią akt zbiorowych. Natomiast dokumenty dotyczące biologicznej matki S. A. N. mogą być jej udostępnione wyłącznie do wglądu w Urzędzie Stanu Cywilnego w P., gdzie zostały sporządzone. Od powyższego pisma S. N. wniosła odwołanie do Wojewody Mazowieckiego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., znak: WSO-I.6231.1.3.2023, Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać dopuszczalność odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nie stanowi warunków, które decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalność odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Wojewoda podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Do przesłanek podmiotowych zalicza się m.in. wniesienie odwołania przez nieuprawniony podmiot. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych może wynikać z braku przedmiotu zaskarżenia (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 1374/10). Zdaniem Wojewody, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zatem z brzmienia tego przepisu wprost wynika, że odwołanie może zostać wniesione jedynie od decyzji administracyjnych. Środek ten nie przysługuje od innych czynności organu administracji publicznej, które nie są decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Mając na uwadze powyższe Wojewoda przyjął, że pismo z [...] lutego 2023 r., znak: [...], podpisane przez głównego specjalistę w Urzędzie Stanu Cywilnego W. informujące o braku możliwości wydania S. N. odpisu zupełnego aktu urodzenia M. W., nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podstawowych części składowych wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., tj.: brak oznaczenia organu (pkt 1), brak prawidłowego oznaczenia strony (poprzez niewskazanie adresu, pkt 3), brak powołania podstawy prawnej odmowy wydania odpisu aktu stanu cywilnego (pkt 4), brak uzasadnienia faktycznego i prawnego (pkt 6), brak pouczenia czy i w jakim trybie służy odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7). Ponadto zaskarżone pismo nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (pkt 8). Jak bowiem zostało ustalone główny specjalista nie posiada upoważnienia stosownego organu do wydawania decyzji. Z ww. względów, w ocenie Wojewody, pismo z [...] lutego 2023 r. należało uznać za informację organu skierowaną do strony, od którego nie przysługuje odwołanie. Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodziła się S. N., wnosząc skargę do tutejszego Sądu. Skarżąca podniosła, że nie widzi innej możliwości poznania swoich przodków, niż uzyskanie odpisu zupełnego aktu urodzenia matki biologicznej w osobie M. W. Stosunek prawny rzeczywiście ustał w wyniku adopcji, aczkolwiek nie ustał stosunek biologiczny i on nigdy nie ustanie, ponieważ to jest matka biologiczna i tego zmienić się nie da. Skarżąca uważa, że ma prawo do poznania swojego pochodzenia, do wiedzy, kim są (jeżeli żyją) bądź byli (jeżeli zmarli) jej przodkowie w osobach dziadków, pradziadków i niewykluczone, że również dalszej rodziny. Nie ma innej możliwości zrealizowania tego, niż przez akty stanu cywilnego, ponieważ kontaktu z biologiczną rodziną nie posiada. W piśmie z 10 stycznia 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę podnosząc, że Skarżąca mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że pismo z Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r. znak: [...] stanowi rozstrzygnięcie władcze organu, gdyż dla przeciętnego obywatela każde pismo pochodzące od organu administracji stanowi rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie. Poinformowanie o braku możliwości wydania odpisu zupełnego aktu urodzenia biologicznej matki uznano za załatwienie jej wniosku. Wywołało to reakcję w postaci odwołania, a następnie skargi do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r., znak: WSO-I.6231.1.3.2023, stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. N. od pisma pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r., znak:[...]. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że granice orzekania przez tutejszy Sąd wytycza procesowa treść zaskarżonego postanowienia. Jego formalnoprawny charakter (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia) powoduje, że poza oceną Sądu muszą znaleźć się wszelkie inne zagadnienia merytoryczne sygnalizowane przez Skarżącą. Przedmiot badania Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności postanowienia o niedopuszczalności odwołania i nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W orzeczeniu formalnoprawnym kończącym sprawę nie ma bowiem możliwości odniesienia się do jej meritum. Przechodząc do kontroli postanowienia Wojewody, Sąd ocenił, że stanowisko procesowe tego organu było prawidłowe z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższy przepis obliguje organ m.in. do weryfikacji wniesionego odwołania bądź zażalenia pod kątem jego dopuszczalności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia in meriti, pomimo jego niedopuszczalności, wydane orzeczenie dotknięte byłoby wadą nieważności. Z uwagi na powyższe kwestia zbadania dopuszczalności odwołania lub zażalenia wyprzedza dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Wśród przyczyn przedmiotowych wymienia się m.in. sytuacje, gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną, decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie; odwołanie zostało wniesione od projektu decyzji lub gdy zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji, bądź też gdy ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania. Z kolei do przyczyn podmiotowych zaliczyć należy np. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych lub oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023). W powyższej sprawie organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Nie jest bowiem możliwe zaskarżenie pisma pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r., znak: [...] które w istocie stanowiło jedynie informację dla Skarżącej o braku możliwości wydania jej żądanego dokumentu przez Urząd Stanu Cywilnego W., a jednocześnie wskazywało właściwą drogę ubiegania się przez Wnioskodawczynię o wgląd do aktu urodzenia jej biologicznej matki, a także wskazywało organ, który może umożliwić dokonanie tej czynności. Przedmiotowe pismo nie może być uznane za decyzję, stanowiącą akt władczy rozstrzygający o prawach lub obowiązkach Skarżącej, od której, w myśl art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje odwołanie. Jak słusznie wyjaśnił Wojewoda, stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., każda decyzja powinna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Należy w tym miejscu podkreślić, że o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski. Nazwa pisma organu administracji publicznej, kierowanego do obywatela, lub jej brak, nie stoją na przeszkodzie w stwierdzeniu, iż w istocie są one decyzją lub postanowieniem. Przedmiotem sporu w orzecznictwie oraz wśród przedstawicieli nauk prawno-administracyjnych pozostaje, jakie braki w enumeratywnym katalogu elementów decyzji, określonego w art. 107 § 1 k.p.a., dyskwalifikują pismo organu jako tę formę jego działania. W powszechnie powoływanym i aprobowanym na przestrzeni lat przez doktrynę oraz judykaturę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, z 9 – 10, poz. 169) wyjaśniono, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Fundamentalną kwestią w kontrolowanej sprawie jest brak rozstrzygnięcia, dokonanego pismem pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r. znak: [...]. Samo bowiem tylko poinformowanie Skarżącej przez tegoż pracownika organu o braku możliwości wydania żądanego dokumentu przez ten organ i wskazanie właściwego trybu ubiegania się o wgląd do tej dokumentacji, nie może być jeszcze utożsamiane z wydaniem rozstrzygnięcia. Udzielenie informacji, jak wskazuje doktryna, nie jest bowiem czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz A Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2019, kom. do art. 134 k.p.a.). Rzeczone pismo pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. nie przyznaje Skarżącej żadnych uprawnień, jak też nie konkretyzuje jakichkolwiek obowiązków na nią nałożonych. Korespondencji z dnia [...] lutego 2023 r. nie sposób także przypisać władczego charakteru. Co więcej, pomimo, iż pismo to zostało skierowane do Skarżącej i zawiera datę, to jednak brak jest w nim wskazania organu kompetentnego do wydania władczego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu aktów stanu cywilnego. W piśmie tym wskazano bowiem jedynie na Urząd W., Urząd Stanu Cywilnego W. – Wydział Archiwalnych Ksiąg Stanu Cywilnego. Tymczasem, z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1681, w brzmieniu na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma) wyraźnie wynika, że organem właściwym rzeczowo w sprawach z zakresu czynności dotyczących aktów stanu cywilnego są kierownik urzędu stanu cywilnego lub zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego. Urząd Stanu Cywilnego stanowi zaś jedynie aparat pomocniczy organu, powołany wyłącznie do jego obsługi. Dodatkowo, jak wyjaśnił sam organ, podpis pod tym pismem złożyła osoba nie posiadająca upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, tj. Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. Z przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego wynika natomiast, że do wydawania odpisów aktów stanu cywilnego przez pracownika urzędu stanu cywilnego niezbędne jest uzyskanie upoważnienia na piśmie, utrwalonego w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, udzielonego przez kierownika urzędu stanu cywilnego bądź bezpośrednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że pismo pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r. nie spełniało wszystkich warunków, które należy przypisywać decyzji. Wydanie zaskarżonego postanowienia Wojewody na podstawie art. 134 k.p.a. zostało zatem poprzedzone prawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego odnośnie tego, czy Skarżąca mogła skutecznie złożyć odwołanie od pisma pracownika Urzędu Stanu Cywilnego W. z [...] lutego 2023 r. Jedynie na marginesie powyższych rozważań, tutejszy Sąd oddalając skargę na postanowienie Wojewody pragnie podkreślić, że nie przesądza o konieczności, bądź braku, załatwienia przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego W. sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej, poprzez wydanie merytorycznej decyzji, względnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd jedynie stwierdza, że przedmiotem odwołania nie była decyzja tego organu, skoro pismo z dnia [...] lutego 2023 r. nie zawierało rozstrzygnięcia i innych elementów konstytutywnych dla decyzji administracyjnej. W konsekwencji tego, Sąd badając sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.