VII SA/Wa 947/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. nr [...] wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 23 września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w K. przy ul. S. W wyniku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego prowadzonego w ww. zakresie, wskazany organ w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.), nakazał P. P., S. S., M. S., K. S. i S. S. rozbiórkę części południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. w K. Następnie, w dniu [...] października 2009 r. PINB w W. wydał decyzję nr [...], którą -na podstawie ww. art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane- nakazał S. S., M. S., K. S. i S. S. (ponownie) rozbiórkę części południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. S. w K., będącego (jak wskazał) w stanie technicznym zagrażającym życiu lub mieniu. Dalej, z akt wynika, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. PINB w W. skierował do S. S., M. s., K. S. i S. S. upomnienie w oparciu przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968), w którym stwierdził, że nie został wykonany obowiązek wynikający z decyzji nr [...] z [...] października 2009 r. W piśmie z 10 lipca 2010 r. zatytułowanym odwołanie, S. S., M. S. oraz K. S. nie zgodzili się z decyzją o rozbiórce PINB w W. Pismo to zostało potraktowane przez organ powiatowy jako środek zaskarżenia i postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. zostało przekazane w oparciu o art. 65 k.p.a. do organu właściwego – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wojewódzki po otrzymaniu wskazanego pisma, wezwał S. S., M. S. i K. S. do jego sprecyzowania poprzez wskazanie decyzji, która została nim zakwestionowana. W odpowiedzi, w piśmie z 5 stycznia 2011 r. M. S. podał, że pismo z 10 lipca 2010 r. stanowi odwołanie od dwóch decyzji PINB w W. o nr [...] oraz o nr [...]. Wobec takiej treści pisma M. S. organ wojewódzki potraktował przekazane mu zgodnie z właściwością pismo ww. osób z 10 lipca 2010 r. jako odwołanie od decyzji PINB w W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz od decyzji tego samego organu wydanej w dniu [...] października 2009 r. nr [...]. Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. o nr [...],[...] WINB stwierdził, że odwołanie od decyzji PINB w W. nr [...] z [...] grudnia 2008 r. zostało wniesione przez S. S., M. S. i K. S. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podał, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona odwołującym się w dniu 12 stycznia 2009 r., a odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 10 lipca 2010 r. Wskazał też, że stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W konsekwencji, organ stwierdził, że odwołanie S. S., M. S. i K. S. zostało wniesione po terminie, tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ ten zaznaczył, że odwołujący się nie wystąpili z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – M. S. wniósł o pozytywne jej rozpatrzenie przedstawiając merytorycznie sprawę zakończoną decyzjami PINB w W. o nakazie rozbiórki części budynku mieszkalnego przy ul. S. w K. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od argumentów w niej podniesionych. Przypomnieć trzeba, że orzeczenie, będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem wniesionym przez S. S., M. S. oraz K. S. od decyzji PINB w W. wydanej w dniu [...] grudnia 2008 r. (w przedmiocie nałożenia na P. P., S. S., M. S., K. S. i S. S. obowiązku rozbiórki części południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. w K.). Organ II instancji uznał, iż wniesione od wskazanej decyzji odwołanie, zawarte w piśmie z 10 lipca 2010 r. (sprecyzowanym następnie pismem z 5 stycznia 2011 r. przez M. S.), jest spóźnione i z tego też powodu ww. artykuł w sprawie zastosował. Z tak dokonaną oceną sprawy nie można się jednak zgodzić, należy uznać ją w okolicznościach występujących w sprawie (a niewyjaśnionych przez organ) za co najmniej przedwczesną. -Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przypadku gdy odwołanie zostało złożone po terminie przewidzianym na dokonanie tej czynności, wówczas organ zobligowany jest stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Przy czym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Zgodnie z tym przepisem odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem, wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a., kończącego postępowanie w sprawie, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżonego rozstrzygnięcia wydanego w I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. (w przypadku odwołania) został przez stronę zachowany. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie poczyniono wystarczających ustaleń do stwierdzenia uchybienia terminu z ww. art. 129 i błędnie (bo przedwcześnie) w efekcie zastosowano art. 134 tej ustawy. Stosując wskazany art. 134, organ wojewódzki wprawdzie prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja PINB w W. z [...] grudnia 2008 r. nr [...] została doręczona wszystkim odwołującym się w tej samej dacie, tj. w dniu 12 stycznia 2009 r. Od tej więc daty biegł dla tych osób 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, o którym to środku zaskarżenia organ powiatowy prawidłowo pouczył strony w kwestionowanej decyzji. Jednakże organ wojewódzki zbyt pochopnie przyjął, że odwołanie zostało wniesione od wskazanej decyzji dopiero w dniu 10 lipca 2010 r., a więc bezspornie po terminie z art. 129 § 2 k.p.a., który to upłynął 26 stycznia 2009 r. Akta administracyjne wskazują bowiem na to, że M. S. kwestionował wyraźnie ww. decyzję już w piśmie z 5 lutego 2008 r. (data wskazana przez wnoszącego), które pozostało bez żadnej odpowiedzi ze strony organu. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 5 lutego 2009 r., ustalenia jednak wymaga, czy zostało ono w tym dniu złożone osobiście przez wnoszącego, czy też może zostało nadane w urzędzie pocztowym wcześniej (co nie jest bez znaczenia w kontekście art. 57 § 5 pkt 2 i art. 129 k.p.a.). Oprócz wskazanego pisma, w aktach znajduje się też inna korespondencja skarżącego dotycząca sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2008 r., która także może ewentualnie stanowić środek zaskarżenia, a nie spowodowała żadnej reakcji po stronie organu. Wynika to m.in. z pisma skarżącego z 20 marca 2009 r., w którym zwrócił się on do organu powiatowego o odpisanie na jego pisma z 16 stycznia 2009 r., 5 lutego 2009 r., 5 lutego 2009 r. i 6 lutego 2009 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ wojewódzki winien był ustalić, w sposób bezsporny, czy dopiero pismo z 10 lipca 2010 r. stanowi odwołanie M. S. od ww. decyzji PINB w W., czy też skarżący już wcześniej (i ewentualnie z zachowaniem terminu) złożył środek zaskarżenia od wskazanego orzeczenia, a pismo z 10 lipca 2010 r. jest jedynie jego uzupełnieniem. Bez wyjaśnienia ww. kwestii, nie można w konsekwencji przyjąć, że odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione z uchybieniem 14 dni przewidzianych na dokonanie tej czynności, bo w dniu 10 lipca 2010 r. (w sytuacji gdy doręczenie decyzji miało miejsce 12 stycznia 2009 r.). To zaś musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. -Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż organ wojewódzki przed przystąpieniem do załatwienia pisma z 10 lipca 2010 r. winien był dokonać jego oceny w kontekście art. 63 k.p.a. i zawartych w nim wymogów formalnych podania. Akta administracyjne wskazują na to, iż takiej oceny w sprawie zabrakło. Rozwijając tę kwestę -po pierwsze- wskazać należy, iż [...]WINB procedował w sprawie w związku z pismem z 10 lipca 2010 r. zatytułowanym odwołanie, w którego osnowie wskazano, że pochodzi ono od S. S., M. S. i K. S. Z uwagi na treść omawianego pisma, słusznie organ -przed jego rozpatrzeniem- wezwał wymienione w nim osoby do jego sprecyzowania poprzez wskazanie jaka decyzja jest nim kwestionowana, stosując w tym celu art. 64 § 2 k.p.a. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bowiem obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę stronę. W tym samym trybie organ wojewódzki powinien był wezwać wskazane osoby także o uzupełnienie wniesionego pisma o własnoręczne podpisy, albowiem pod jego treścią żadna z osób, od których pismo to pochodzi podpisu swojego nie umieściła. Zgodnie zaś z art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione pisemnie lub ustanie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Podanie, nie spełniające wymogów formalnych (a takim będzie podanie nie zawierające własnoręcznych podpisów osób je wnoszących), nie może natomiast wywołać zamierzonego skutku prawnego (tj. wszczęcia postępowania, w tym postępowania odwoławczego) i wymaga uzupełnienia. Po drugie, zaznaczenia wymaga, iż organ wojewódzki -w okolicznościach sprawy- winien był zwrócić się do S. S. i K. S. o pełnomocnictwo do ich reprezentowania w sprawie przez M. S. Bez stosownego pełnomocnictwa nie mógł bowiem przyjąć, iż pismo z 10 lipca 2010 r. (pochodzące od trzech osób), sprecyzowane pismem z 5 stycznia 2011 r. tylko przez M. S., stanowi odwołanie S. S., M. S. i K. S. Nie dostrzegając braku w tym zakresie, organ wojewódzki w konsekwencji bezpodstawnie przyjął, że M. S. precyzując podanie z 10 lipca 2010 r. wypowiada się także w imieniu S. S. i K. S. W zaistniałej sytuacji, organ mógł odnieść się tylko do odwołania M. S., natomiast pozostałych odwołujących się obowiązany był wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do nadesłania stosownego pełnomocnictwa dla M. S. (wypowiadającego się w piśmie z 5 stycznia 2011 r. w imieniu wszystkich odwołujących się), pod rygorem w tym przepisie przewidzianym. -Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone orzeczenie. Stwierdzone nieprawidłowości w działaniu organu wojewódzkiego świadczą -w ocenie Sądu- o istotnym naruszeniu przez ten organ przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, a w konsekwencji także art. 134 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie w stosunku do wszystkich odwołujących się oraz art. 64 § 2 wymienionej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ wojewódzki winien przede wszystkim usunąć braki formalne podania z 10 lipca 2010 r., powyżej przez Sąd opisane, a odnoszące się do S. S. i K. S. Osoby te winny zostać raz jeszcze wezwane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania ww. podania i do jego sprecyzowania, ewentualnie do złożenia pełnomocnictwa dla M. S. Wobec tego, że pismem z 5 stycznia 2011 r. M. S. w sposób bezsporny wypowiedział się co do charakteru pisma z 10 lipca 2010 r. i w konsekwencji pismo to potwierdził, organ winien przyjąć, iż brak formalny w postaci braku podpisu tej osoby na podaniu z 10 lipca 2001 r. został usunięty. Badając zachowanie terminu do wniesienia odwołania przez M. S., organ winien natomiast dokonać analizy wcześniejszej korespondencji tej osoby znajdującej się w aktach sprawy, a zawierającej krytykę decyzji "rozbiórkowej" i rozważyć, czy nie stanowi ona środka zaskarżenia. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji