VII SA/Wa 95/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...]wydanym dnia [...]maja 2004 r. na podstawie art. 123 kpa i art. 48 ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanego w granicach pasa drogowego, zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...][...]–[...]-[...]–[...]w miejscowości [...]na działkę o nr geod. [...] wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał T. O. właściciela działki nr [...], na której zlokalizowana jest stacja paliw do przedłożenia w terminie do dnia [...]lipca 2004 r.- zaświadczenia Burmistrza o zgodności wykonanego zjazdu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z oceną stanu istniejącego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie czynności sprawdzających ustalono, że na działkę będącą własnością T. O., na której zlokalizowana jest stacja paliw wykonany został zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]w granicach pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – [...]Zarządu Dróg Wojewódzkich. Zjazd ten ma powierzchnię żwirową – nieutwardzoną, w miejscu wyjazdu ze stacji paliw na drogę ustawiony jest znak drogowy [...], który nie istnieje w ewidencji oznakowania pionowego drogi nr [...], na wysokości tego zjazdu i został umieszczony samowolnie przez właściciela działki. Organ stwierdził nadto, że zjazd z drogi wojewódzkiej Nr [...]został wykonany w warunkach samowoli budowlanej – bez stosownego pozwolenia na budowę, bez wymaganych prawem uzgodnień z zarządcą terenu tj. [...]Zarządem Dróg Wojewódzkich, bez zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego. Następnie decyzją znak [...]wydaną dnia [...]września 2004 r. na podstawie art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. O. dokonanie rozbiórki samowolnie odbudowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]– służącego do obsługi komunikacyjnej działki inwestora, na której zlokalizowana jest stacja paliw. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zarządca drogi- [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]- zarówno na projekcie zagospodarowania działki wykonanym na zlecenie inwestora – T. O. – dnia [...].05.2001 r., jak i w piśmie z dnia [...].08.2004 r. wyraził swoje stanowisko co do obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...]. Według stanowiska [...]w [...]obsługa komunikacyjna w/w działki odbywa się od strony drogi powiatowej ( ul. [...]). Odwołanie od tej decyzji wniósł T. O . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...]wydaną dnia [...]listopada 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wobec tego że przedmiotowy zjazd na działkę nr [...]został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem z dnia [...]maja 2004 r. obowiązków, które mogłyby ewentualnie doprowadzić do legalizacji – organ zgodnie z art. 48 ust 1 i 4 nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego istotne dla niniejszej sprawy jest stanowisko zarządcy drogi zawarte w projekcie zagospodarowania terenu z dnia [...]maja 2001 r. i potwierdzone w piśmie z dnia [...]sierpnia 2004 r., znak: [...], zgodnie z którym – " obsługa komunikacyjna działki nr [...]odbywa się od strony drogi powiatowej ( ul. [...] )", w projekcie zagospodarowania terenu jw. przedmiotowy zjazd nie jest oznaczony. Natomiast pozostałe zarzuty odwołującego się tj. fakt, że stacja paliw i przedmiotowy zjazd istniały już w momencie zakupu działki w 1997 r. mogą być – zdaniem organu odwoławczego podnoszone w postępowaniu cywilnym, nie podlegają regulacji prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. O. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że organ niewłaściwie zobowiązał go do złożenia dokumentacji związanej z budową stacji bo złożył oświadczenie, że nie jest w posiadaniu dokumentacji, iż w dacie wydania decyzji I instancji nie toczyły się prace budowlane, a stacja [...]została oddana do użytku [...] maja 2002 r. oraz, że uchwała Rady Miasta w [...]podjęto w dniu [...]listopada 2002 r. dopuszczała istniejące zjazdy na Stację Paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji / postanowień, prawidłowość zastosowania przepisów obowiązujących prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) mających istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładnie ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 kpa. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ jest w szczególności zobowiązany dokonywać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa. Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art.107 § 3 kpa. Ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazał należytej staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję, organ oparł się przede wszystkim na stanowisku zawartym w projekcie zagospodarowania terenu z dnia [...]maja 2001 r., jak i w piśmie z dnia [...]sierpnia 2004 r., zgodnie z którym – " obsługa komunikacyjna działki nr [...]odbywa się od strony drogi powiatowej ( ul. [...])", które wobec odmiennego twierdzenia skarżącego powinno być zweryfikowane poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek na podstawie okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż nie ustalono kto i kiedy wybudował zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...][...]-[...]-[...]w miejscowości [...], służącego do obsługi komunikacyjnej działki o nr [...]. W związku z tym nie wiadomo czy prawidłowo organ odwoławczy zastosował przepisy Prawa budowlanego przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie znając w/w okoliczności. Na marginesie należy wyjaśnić, iż wizja lokalna w terenie przedmiotowego zjazdu nie wnosi nic istotnego do sprawy, została przeprowadzona w sposób lakoniczny, co dokumentuje protokół z dnia [...]kwietnia 2004 r. Już tylko w/w braki w ustaleniach faktycznych uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i odniesienia się do zarzutu skargi, że stacja paliw i zjazdy wybudowane zostały przed 1990 r. przez byłą Spółdzielnię [...]. Organ ma obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organu Państwa, co wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury ( art. 7 kpa), a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP) jest prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z art. 7 kpa poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r.; sygn. akt VSA 1609/99; ONSA 2001/3/121). W tym stanie rzeczy skoro postępowanie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.