VII SA/Wa 950/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. . na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 4 i 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2015. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia r. nr [...] dopuścił dowód w sprawie z odpisu protokołu oględzin nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz odpis opinii nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., sporządzonych przez mistrza kominiarskiego R. G. [...] WINB po zapoznaniu się z zażaleniami Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] oraz E. K. na to rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie organu II instancji E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. PINB [...] uznając, iż rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu przed WSA stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej robót budowlanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016. r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Na postanowienie to zażalenie złożył J. D. 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB stwierdził, że w ocenie organu II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie PINB [...] zasługuje na uchylenie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego zostało wydane postanowienie nr [...], organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest zatem dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem- wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: postępowanie administracyjne, którego dotyczy zawieszenie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie zostało jeszcze podjęte. W opinii [...] WINB organ powiatowy błędnie uznał, że rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi E. K. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej robót budowlanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W myśl bowiem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Powyższe potwierdza również ogólnie przyjęta linia orzecznictwa sądowo- administracyjnego, wyrażona m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. II OSK 6/06, zgodnie z którym nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mające charakter prejudycjalny. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu, należało uchylić postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Uchylając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania organ może się ograniczyć jedynie do rozstrzygnięcia kasacyjnego bez konieczności orzekania o istocie sprawy. Skutkuje to pozostawieniem całego postępowania administracyjnego w stanie biegu i konieczności podjęcia określonych czynności dowodowych lub rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 104 kpa. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. K.; zarzucając naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB uchylił w całości postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowanych dotyczących przebudowy przewodów kominowych w lokalach nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. 8. Jak wynika z akt sprawy, podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był "art. 138 § 1 pkt 4 i 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Zgodnie z art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z powyższego wynika, wbrew temu, co wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że art. 138 kpa w § 1 zawiera punkty 1, 2 i 3; z przepisu tego równocześnie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przepis ten nie zawiera w § 1 - pkt 4 i 2, jak wskazano w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. Oznacza to, że podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] WINB została wskazana wadliwie. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jeśli zaskarżone rozstrzygnięcie miałoby być wydane na podstawie art. 138 § 1 kpa, to organ mógł: (1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje (postanowienie), (2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, (3) uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, (4) uchylić zaskarżoną decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, (5) uchylić zaskarżoną decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części, (6) umorzyć postępowanie odwoławcze. Jednakże, w zaskarżonym postanowieniu [...] WINB - uchylił "zaskarżone postanowienie w całości." Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże, w zaskarżonym postanowieniu [...] WINB - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że wskazana w zaskarżonym postanowieniu podstawa prawna jedynie w części - w której organ wskazał art. 138 w zw. z art. 144 kpa - wydaje się być właściwa, ale nie wystarczająca. Podkreślić należy, że podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie można domniemywać, nie może tego czynić ani strona ani Sąd. Każda decyzja (postanowienie) powinna zawierać podstawę prawną, co wynika wprost w sposób nie budzący wątpliwości z art. 107 § 1 kpa, a ponadto podstawa prawna rozstrzygnięcia powinna być wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, co w sposób oczywisty wynika z art. 107 § 3 kpa. W zaskarżonym postanowieniu, jak wyżej wskazano, podstawa prawa została powołana wadliwie, a w uzasadnieniu tego postanowienia organ ani nie przytoczył stosownych przepisów kpa ani też podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie wyjaśnił. W tej sytuacji, z uwagi na powyższe zasadnicze uchybienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej braku, kontrolowanie przez Sąd meritum sprawy byłoby przedwczesne. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. 10. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.