VII SA/Wa 951/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej N. , reprezentowanej przez adw. J.C., od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania oraz remont klatek schodowych i przejazdu bramnego kamienicy przy ul. N. w W., na działce ew. nr [...] w obrębie [...], - uchylił w całości decyzję Prezydenta [...]y z [...] listopada 2017 r. nr [...], znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej N. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją tego organu oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Następnie, pismem z dnia 6 listopada 2017 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wprost wynika interes prawny Wspólnoty Mieszkaniowej N., będącego podstawą do uznania jej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W odpowiedzi na ww. wezwanie, w piśmie z 15 listopada 2017 r., adw. J. C. wskazała na przepisy prawa materialnego. W tych okolicznościach zapadła decyzja Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], którą organ odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza na mieszkania oraz remont klatek schodowych i przejazdu bramnego kamienicy przy ul. N. w W., na działce ew. nr [...] w obrębie [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że rozpoznając odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji miał na uwadze przepis art. 138 § 2 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, wobec czego zasługuje na uchylenie. Organ drugiej instancji wskazał, że o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza nie tylko jego właściwość, ale również możliwość zapewnienia bezstronności orzekania. Wynika to z art. 7 k.p.a., w którym jest wyrażona jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej. Wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawach czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Natomiast przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W przedmiotowej sprawie M. W. - Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Świadczy o tym pieczęć i podpis na zawiadomieniu z 26 lipca 2017 r., postanowieniu z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz klauzuli ostateczności przedmiotowej decyzji. Wskazał, że M. W.brał udział także w postępowaniu wznowieniowym od ww. decyzji, zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Pieczęć i podpis M. W. widnieje na postanowieniu z [...] listopada 2017 r. nr [...], wezwaniu z 6 listopada 2017 r. oraz decyzji objęte rozpoznawanym odwołaniem. Podobna sytuacja dotyczy E. Jó. - Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], której pieczątka i podpis widnieje na decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. E. J. podpisała także wezwanie z 14 września 2017 r. w postępowaniu wznowieniowym od ww. decyzji. W obydwu postępowaniach - zarówno w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, brała udział I. K.- Główny Specjalista. Fakt ten potwierdzają pieczęcie i podpisy I. K. na wszystkich wezwaniach, postanowieniach i decyzjach w tych postępowaniach. Wojewoda [...] stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach przeprowadzono postępowanie przed organem pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy ma obowiązek uchylić rozstrzygnięcie w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczone jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania. Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zbyt ogólnie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, nie odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy. Zdaniem organu odwoławczego, przymiot strony skarżącej organ I instancji powinien ocenić, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Powinien był przeanalizować zarzuty podniesione w podaniu o wznowienie postępowania pod kątem wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, powinien dokonać szczegółowej analizy projektowanej inwestycji w oparciu o przepisy prawa, w tym prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, w celu weryfikacji, czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Analiza akt sprawy i treść uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] prowadzi do wniosku, że organ powiatowy powyższego nie uczynił, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera treści wymaganych art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest uzasadnieniem lakonicznym; nie odnosi się do wszystkich wniosków i zastrzeżeń Wspólnoty Mieszkaniowej N. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od opisanej powyżej decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji wniosła J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez adw. K. N. W skardze sformułowano zarzut cyt. "zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zarzucam nieważność z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie". Ponadto, Wojewodzie [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przez błędne ustalenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w przypadku kiedy uzasadnienie decyzji i zgromadzony materiał był wystarczający do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie, na podstawie art. 151 a § 1 oraz art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o: uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw - zwany "sprzeciwem od decyzji". Po myśli art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd oddalając sprzeciw dał wyraz stanowisku, że kasatoryjna, objęta sprzeciwem decyzja, nie zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała bezwzględna konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Sąd orzekając w sprawie niniejszej w pełni podzielił pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2219/15 (Lex Omega nr 2315542), zgodnie z którym dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Objęta sprzeciwem decyzja odpowiada ww. kryteriom. Prawidłowo dostrzeżona przez organ drugiej instancji wadliwość, stanowiąca przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z oczywistym naruszeniem 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bezwzględnie wymuszała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji z poszanowaniem zasady, o której mowa w art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Sąd orzekając w niniejszej sprawie ocenił, że w świetle argumentacji omówionej powyżej, zarzuty sprzeciwu nie mogą wpłynąć na odmienne od podjętego rozstrzygnięcie jak w sentencji niniejszego wyroku. I tak Sąd przyjął, że J. Sp. z o.o. posiada interes prawny oraz przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi, że na mocy Uchwały Zgromadzenia Wspólników z dnia 29 czerwca 2017 r. doszło do połączenia Spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 KSH - Kodeksu Spółek Handlowy poprzez przeniesienie całego majątku J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo Akcyjnej (Spółki przejmowanej) na J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (Spółki przejmującej). Zgodnie z art. 494 § 1 KSH spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Wpis w przedmiocie połączenia został dokonany w Krajowym Rejestrze Sądowym 9 października 2017 r. J. sp. z o.o. wstąpiła w miejsce Inwestora J. sp. z o.o. S.K.A. Sąd nie podzielił jednak zarzutu skarżącej spółki o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Uchybienie przepisom postępowania przed organem drugiej instancji, w którym jako jedną ze stron postępowania wskazano J. sp. z o.o. S.K.A. nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy, powtórzmy w okolicznościach tej sprawy, żadnej wadliwości, o której mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. W wyniku decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji nastąpi powrót sprawy do organu pierwszej instancji. W tym postępowaniu organ zobowiązany będzie nie tylko usunąć uchybienie, które wymusiło uchylenie jego wcześniejszej decyzji, ale również ustalić prawidłowy krąg stron tego postępowania z uwzględnieniem przekształcenia po stronie spółki dotychczas w postępowaniu uczestniczącej. Już tylko na marginesie wskazać należy, że spółka J. sp. z o.o. S.K.A. nie była adresatem decyzji organu pierwszej instancji i także spółka J. sp. z o.o. takiego przymiotu nie miałaby. Pojęcia adresata decyzji nie należy mylić z pojęciem strony postępowania, w którym decyzja zapadła, choć podobnie jak adresatowi także stronom postępowania decyzja powinna być doręczona. Przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. Powtórzmy przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, a więc adresata decyzji. Nie można "skierowania decyzji" utożsamiać z doręczeniem decyzji stronom postępowania. Sąd wskazuje, że mając na uwadze opisane powyżej zasady postępowania w sprawie sprzeciwu, odstępuje od analizy stanowiska organu drugiej instancji co do pozostałych sygnalizowanych wobec decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Te bowiem nie miały wpływu na sądową ocenę dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Zarzut skarżącej spółki, że Wojewoda [...] wbrew art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., nie wykazał przyczyn, dla których sam zaniechał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie jest uzasadniony wobec bezsprzecznej wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które prawidłowo Wojewoda dostrzegł. Nie jest uzasadniony także zarzut cyt. "naruszania art. 138 § 2 k.p.a. wobec tego, że uchybienie organu I instancji w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej". Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie, omówione powyżej okoliczności są przykładem stanu prawnego, w którym organ nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia niż kasatoryjne. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151a § 2 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).