VII SA/Wa 952/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 952/16 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015r., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013, poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267) nałożył na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] , polegających na wykonaniu: - zamknięcia zbiornika szczelną pokrywą oraz wykonaniu odpowietrzenia wyprowadzonego, co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, - odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku na teren własnej działki. Nakazane decyzją roboty budowlane należało wykonać w sposób zgodny z wymogami przepisów, w tym techniczno - budowlanych oraz sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane - w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] , postanowieniem z dnia [...].03.2015r., wydanym w oparciu o art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane, nałożony został na właściciela nieruchomości [...] obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Analiza dokumentów dostarczonych przez inwestora przy piśmie z dnia 20.08.2015r. wykazała braki, uniemożliwiające legalizację przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...].08.2015r. wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w złożonych dokumentach. W dniu 22.10.2015r. [...] przedłożyła 3 egz. "Inwentaryzacji budynku mieszkalnego" z oceną techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch. [...] wraz z pozytywną opinią rzeczoznawcy d.s. przeciwpożarowych, inż. [...] Z przedłożonych dokumentów wynikało, że przedmiotowy budynek to obiekt murowany, parterowy wolnostojący, częściowo podpiwniczony. Pierwotnie stanowił jeden z dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej (budynek znajdujący się na działce sąsiedniej został rozebrany). Obecnie jest budynkiem wolnostojącym zlokalizowanym w tzw. "ostrej" granicy. Od strony działki nr [...] budynek został ocieplony oraz wykończony tynkiem systemowym, a ogniomur ściany szczytowej zabezpieczono obróbkami blacharskimi. Dach drewniany jednospadowy o różnych kątach nachylenia połaci dachowej, pokryty papą oraz blachą. Rynny i obróbki blacharskie z blachy stalowej. Budynek wyposażony jest w instalacje wewnętrzne: wodną, elektryczną, gazową, wentylacji grawitacyjnej. Ogrzewanie stanowi instalacja c.o. zasilana kotłownią gazowa z piecem. Posiada kanalizację ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym. Zgodnie z dokumentacją oraz oświadczeniem właścicielki, działka od strony której znajdują się dwa okna, była we władaniu inwestora, stąd określona przepisami odległość ściany z oknami w granicy działki sąsiedniej nie musiała być zachowana. Obecnie przedmiotowe okna stanowią jedyne źródło światła dziennego użytkowanych pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi. W ocenie organu, aby doprowadzić budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami, należy zamknąć zbiornik szczelną pokrywą oraz wykonać kanał wentylacyjny z usytuowaniem wylotu tej wentylacji w odległości 5 m od okiem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, min. 2 m od granicy działki nr [...] , w odległości min. 2 m od drogi (ulicy), wywiewkę kanału należy wyprowadzić min. 0,5 m ponad teren. Ponadto należy wykonać odcinek rynny z połączeniem jej z istniejącą rynną, zlokalizowana na granicy z działką nr [...]. Rynnę wyprowadzić poza narożnik budynku na teren własnej działki i zakończyć rurą spustową, w ten sposób wody opadowe z dachu budynku zostaną zagospodarowane na terenie własnej działki. Dopiero po wykonaniu nakazanych decyzją robót budowlanych, samowolnie wybudowany budynek spełniać będzie wymogi obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Według informacji przekazanej przez Archiwum Państwowe w [...] i uwierzytelnionych kopii fragmentów planu [...] 1965, 1400 000 mieszkańców zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956r., działka położona przy ul. [...] w [...] , znajdowała się w obszarze - zabudowa rozproszona. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian łub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. [...] wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 11.2015 r. nakładającej na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Zarzucili naruszenie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane - poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., przez niezastosowanie tego przepisu. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części określającej roboty budowlane podlegające wykonaniu oraz orzeczenie co istoty poprzez nałożenie dodatkowo na obowiązku zamurowania dwóch okien w ścianie usytuowanej w granicy z działką ew. nr [...], stanowiącą własność [...], bądź na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podnieśli, że budynek przy ul. [...] został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1959 -1968, przy czym w ścianie graniczącej z działką budowlaną o nr ew. [...] (obecnie nr [...]) wykonano dwa okna doświetlające pokój mieszkalny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego uznał prawidłowo, że ze względu na datę budowy należy zastosować przepis art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, gdyż nie zachodzą przesłanki do orzeczenia przymusowej rozbiórki w trybie art. 37. Jednakże zakres robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, określony został w zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, gdyż nie obejmuje nakazu zamurowania istniejących okien w ścianie budynku przy granicy z działką nr [...]. Ze względu na interes prawny [...], będących współwłaścielami działki nr [...], pominięcie kwestii doprowadzenia do zgodności z prawem wykonania okien w ścianie usytuowanej w granicy z ich działką nie jest dopuszczalne. Treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, skoro przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego budynku poprzez wydanie nakazu dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek zastosowania przepisów obowiązujących w dacie decyzji oznacza konieczność dokonania oceny stanu faktycznego i prawnego w kontekście przepisów aktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia odległość ściany budynku zwróconej w kierunku działki sąsiedniej powinna wynosić 4 m. Skoro przedmiotowy budynek został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, a nie istnieją przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r, do orzeczenia rozbiórki części budynku w celu zachowania wymaganej odległości od granicy, to organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nałożyć na inwestora nakaz zamurowania okien wykonanych w granicy działki. Organ I instancji, odstępując od nałożenia takiego nakazu, powołał się na pozaprawne okoliczności, to jest: 1/ "działka, w której znajdują się dwa okna" była we władaniu inwestora, 2/ "okna stanowią jedyne źródło światła dziennego użytkowanych pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi". Okresowe użytkowanie przez inwestora przygranicznej częścią działki budowlanej nr ew. [...] nie dawało tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z wykorzystaniem tej działki. Fakt samowolnego i niezgodnego z przepisami warunków technicznych, wybudowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną ze ścianą z otworami okiennymi, nie pozwala na odstąpienie od przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem z powołaniem się na konieczność doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. Usytuowanie budynku musi bowiem uwzględniać uzasadniony interes właściciela działki sąsiedniej, z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, który nie może być ograniczony w niezakłóconym korzystaniu z działki, w tym w zakresie przyszłej zabudowy poprzez legalizację okien w granicy działki (wyrok NSA z dnia 19.12.1991 r. IV SA 1129/91 (ONSA 1993/1/11). Odnosząc się do okoliczności związanych z dysponowaniem przez inwestora częścią działki nr [...], obecnie nr [...]- wskazano, że postępowanie z wniosku [...] o stwierdzenie zasiedzenia części tej działki o pow. 418 m. kw. zakończyło się prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].06.1987 r. sygn. akt [...]oddalającym wniosek. Sąd ustalił w tej sprawie, że posiadanie w okresie do 29.09.1969 r. było posiadaniem zależnym, gdyż ówczesny właściciel E. T. zezwolił jedynie na użytkowanie działki. Taki zatem charakter miało władanie działką w dacie rozbudowy budynku ze zbliżeniem do granicy w kierunku działki nr [...] (obecnie nr [...]), co wykluczało uprawnienie inwestora zarówno do rozbudowy w ostrej granicy, jak też do wykonania otworów okiennych w ścianie usytuowanej przy granicy. Dlatego błędne było stwierdzenie zawarte w inwentaryzacji autorstwa mgr inż. arch. [...] ("Zakres robót niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem - opinie i zalecenia), że skoro działka, w której granicy znajdują się okna była we władaniu inwestora, to określona przepisami odległość ściany od granicy działki sąsiedniej nie musiała być zachowana. Powyższa inwentaryzacja, powinna podlegać ocenie organu I instancji jako dowód w sprawie, zaś jej bezkrytyczne powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , narusza przepisy art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Również twierdzenie o konieczności pozostawienia omawianych okien, z powodu doświetlenia pomieszczenia sypialni, nie uzasadnia odstąpienia od zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., który to przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jeżeli pomieszczenia z oknami podlegającymi zamurowaniu nie są doświetlone innymi oknami, zadaniem projektanta - autora inwentaryzacji powinno być zaprojektowanie nowych otworów okiennych, lub rozwiązania oświetlenia w inny sposób (§ 57-59). Organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało zlikwidowania otworów okiennych w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, których istnienie wyklucza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz. U. z 2016r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania [...] , od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015r., nakładającej na [...] obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki o nr ewid. [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] , polegających na wykonaniu: zamknięcia zbiornika szczelną pokrywą oraz wykonaniu odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku na teren własnej działki - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał, że [...] WINB na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1968 r. nakładającej na [...] obowiązek rozbiórki do dnia 31 grudnia 1979 r. samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. [...]. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W toku ww. postępowania, organ powiatowy wydał w dniu [...] marca 2015r. na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane postanowienie, na mocy którego nałożył został na [...] obowiązek dostarczenia wymienionych w nim dokumentów. Następnie organ I instancji postanowieniem wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. [...] przedłożyła 3 egzemplarze inwentaryzacji budynku mieszkalnego z oceną techniczną, sporządzoną przez mgr inż. arch. [...], oraz pozytywną opinię rzeczoznawcy d.s. przeciwpożarowych inż. [...]. Po analizie przedłożonych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015r., nałożył na [...] obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] W ocenie [...] WINB, rozstrzygnięcie organu I instancji należało uchylić ze względu na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki przy ul. [...] w [...] został zrealizowany samowolnie. Z uwagi na czas realizacji przedmiotowej inwestycji, zastosowanie miała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie ż art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji takiego obiektu, tj. gdy obiekt: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jednocześnie do oceny samowoli budowlanej popełnionej w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., winny być brane pod uwagę przepisy aktualne w chwili orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do pierwszego z tych warunków wskazano, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeżeli samowolnie wybudowany obiekt zrealizowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z planem [...] 1965, 1400 000 mieszkańców, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rządu PRL z dnia 2 lipca 1956r., działka przy ul. [...] znajdowała się w obszarze - zabudowa rozproszona, dlatego samowolnie wybudowany na tym terenie budynek mieszkalny nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Mając na uwadze przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., [...] zobowiązana została do przedłożenia inwentaryzacji budynku mieszkalnego z oceną techniczną, Inwentaryzacja sporządzona została przez mgr inż. arch. [...]. Wskazano w niej, że pierwotnie budynek przy ul. [...] stanowił jeden z dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Budynek znajdujący się na działce sąsiedniej został rozebrany i przedmiotowy obiekt stał się budynkiem wolnostojącym zlokalizowanym w tzw. ostrej granicy działki. Aby doprowadzić budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami należy zamknąć zbiornik szczelny pokrywą oraz wykonać kanał wentylacyjny z usytuowaniem wylotu tej wentylacji w odległości 5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, min. 2 m od granicy działki nr [...], w odległości min, 2 m od drogi (ulicy), wywiewkę kanału należy wyprowadzić co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu i wykonać odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku na teren własnej działki. Należy również wykonać odcinek rynny, z połączeniem jej z istniejącą rynna zlokalizowana na granicy działki oraz odprowadzić wody opadowe z dachu budynku na teren własnej działki. Biorąc pod uwagę powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] miał prawo do nałożenia obowiązków na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jednak zakres tych obowiązków nie został ustalony wyczerpująco. [...] WINB wskazał na § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jakkolwiek ust. 3 cytowanego przepisu dopuszcza możliwość sytuowania w zabudowie jednorodzinnej, budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednak żaden z przepisów techiczno - budowlanych zarówno obecnie obowiązującego rozporządzenia, jak i Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62) nie przewiduje możliwości istnienia okien w ścianie obiektu usytuowanej w granicy nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do stwierdzenia, że działka nr [...], w stronę której skierowane są sporne otwory okienne była we władaniu [...] i dlatego określona przepisami odległość ściany z oknami w granicy działki sąsiedniej nie musiała być zachowana. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., [...] oddalono bowiem wniosek Pani [...] o zasiedzenie działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...] ). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że była ona jednie posiadaczem zależnym nieruchomości i użytkowała ją za zgodą [...]. Za konieczne organ uznał doprowadzenie przedmiotowej ściany z otworami okiennymi, znajdującej się w granicy działki do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwości [...] wzbudziło również twierdzenie PINB, że przedmiotowe okna powinny pozostać gdyż stanowią jedyne źródło światła dziennego użytkowanych pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi. Wprawdzie stwierdzenie powyższe wynikało z inwentaryzacji budynku mieszkalnego sporządzonej przez mgr inż. arch. [...] , to jednak z uwagi, iż dokument ten nie zawierał żadnych dodatkowych informacji na ten temat, organ winien był albo wezwać inwestora do uzupełnienia inwentaryzacji w tym zakresie, albo w ramach posiadanych kompetencji sam zweryfikować to twierdzenie. Wobec faktu, że budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany samowolnie, to legalizacja takiej zabudowy musi uwzględniać uzasadniony interes stron, przede wszystkim warunek takiego usytuowania, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiedniej - także w bliżej nie określonej perspektywie. Ponadto interes społeczny i słuszny interes strony wymagał, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała inwestora samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro przedmiotowy obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, to należy wykonać w nim takie roboty, które doprowadzą go do stanu zgodnego z prawem. Pomimo oceny specjalisty ds. przeciwpożarowych, że przedmiotowy budynek (w tym ściana z otworami okiennymi w granicy działki) spełniają wymogi bezpieczeństwa, bezspornym jest, że otwory okienne w granicy działki nie tylko pogarszają warunki użytkowa działki sąsiedniej, ale mogą sprzyjać rozprzestrzenianiu się ognia. Z opisu technicznego dokumentacji nie wynika jakiej klasy odporności ogniowej są sporne okna. W związku z tym organ stwierdził, że zamurowanie okna w łazience nie naruszy przepisów budowlanych. Natomiast jeśli w pomieszczeniu sypialni nie będzie można zapewnić dostępu światła w inny sposób niż obecnie, tj. poprzez okno w granicy działki, to zdaniem [...]WINB należy przeprojektować dokumentację w taki sposób, aby obecne pomieszczenie sypialni o wymiarach 15,05 m2 (znajdujące się w południowo-wschodniej części budynku) nie było pomieszczeniem przeznaczonym pa pobyt ludzi. Wtedy warunki oświetleniowe nie będą musiały być spełnione. Takie rozwiązanie będzie mniej korzystne dla inwestora, jednak przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną i inwestor musi liczyć się z negatywnymi tego konsekwencjami. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wyjaśnić, czy wykonanie przy zbiorniku na nieczystości ciekłe robót polegających wyłącznie na zamknięciu zbiornika szczelną pokrywą i wykonaniu odpowietrzenia, doprowadzi go do zgodności z przepisami. Należało bowiem uwzględnić § 36 warunków technicznych. Na nieprawidłowości w tym zakresie, zwrócił również uwagę autor inwentaryzacji architektonicznej z lipca 2015r. W ocenie organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. W ocenie [...] WINB w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza unormowania art. 136 K.p.a.. Ponadto w sytuacji ustalenia, iż w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest nakazanie - poza robotami wskazanymi w zaskarżonej decyzji - wykonania dodatkowych prac budowlanych, organ odwoławczy nie może orzec o nałożeniu na inwestora szerszego zakresu obowiązków niż wymienione w kontrolowanej decyzji. Pozbawiłoby to bowiem strony możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia. [...] wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 6, 7, 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób naruszającej ogólne zasady postępowania administracyjnego: legalności działania, prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania do organów i przekonywania; 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. oraz możliwości przeprowadzenia ewentualnego dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu skarżąca zanegowała potrzebę uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Podniosła, że jej ojciec [...] nabył na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1959 r. połowę bliźniaczego domku jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] w którym były już wykonane otwory okienne. Następnie sąsiednia połowa domu bliźniaczego została rozebrana, skutkiem czego dom skarżącej stał się domem położonym w ostrej granicy działki. Rodzina skarżącej przez wiele lat korzystała z sąsiedniej działki, obecnie nr [...]. Uważali się za jej właścicieli, w związku z czym, wykonali na tej działce swoje szambo, posadzili drzewa owocowe. Ojciec skarżącej przez wiele lat starał się o legalizację budynku. W dacie wykonania otworów okiennych nie stanowiły one samowoli budowlanej, gdyż zostały wykonane w ścianie sąsiadującej z działką w tamtym okresie użytkowaną przez inwestorów. Zmiana statusu prawnego działki nr [...] na przestrzeni lat oraz okoliczność, iż obecnie znajduje się ona we własności małż. J., nie może wpływać na konieczność ich zamurowania. Organ drugiej instancji błędnie przyjął, że obecne położenie w tzw. ostrej granicy ściany budynku z otworami okiennymi przesądza o tym, że czasie budowy ściana ta także znajdowała się w ostrej granicy, pomimo, że granice nieruchomości inwestora nie były wówczas jednoznaczne. Budynek skarżącej jest małym domkiem składającym się z 3 pokoi. Zamieszkuje w nim Skarżąca oraz jej ciężko chory syn z rodziną. W przedmiotowej sprawie przez szereg lat (do 2014 r.) w obrocie prawnym pozostawała bezprawna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie interes społeczny nie stał na przeszkodzie, aby wobec wątpliwości w zakresie tego, czy otwory okienne zostały wykonane legalnie, jako wychodzące wówczas na działkę użytkowaną przez inwestora, rozstrzygnąć tę wątpliwość na korzyść skarżącej. W sprawie zachodziła co najwyżej, potrzeba przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a, nie zaś konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wskazano, że istnieje konflikt sąsiedzki pomiędzy skarżącą [...] właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] , a [...] , właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Skarżąca nie jest w stanie dostosować do obowiązujących przepisów budowlanych dwóch otworów okiennych w pokoju chorego syna, które znajdują się w ostrej ścianie budynku w granicy działki [...] . Problematyczne okna w niczym nie przeszkadzają sąsiadom, bo obecnie ich działka, jest niezabudowana, znajduje się na niej szambo skarżącej, zaś [...] akceptowali tę sytuację. W dalszej części skargi kwestionowała przymiot strony uczestników postępowania - małż. [...]. Organ II instancji zaniechał rozważenia oraz oceny okoliczności umiejscowienia okien obecnie istniejących w ostrej granicy działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy może zatem podjąć tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiące wyjątek od zasady dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, o czym mowa w art. 15 k.p.a. W razie spełnienia ustawowych przesłanek, dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego. Jednocześnie wymaga zauważenia, że organ drugiej instancji może na podstawie 136 k.p.a. przeprowadzić lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, a zatem nie takie, którego wpływ na wynik postępowania będzie miało charakter istotny. Zakres koniecznego do rozstrzygnięcia postępowania wyjaśniającego organ winien ocenić ustalając wymiar, w jakim mają być gromadzone dowody, wyjaśniane fakty i na nowo interpretowane prawo bądź stosowane nowe prawo i w oparciu o te ustalenia podjąć decyzję o ewentualnym zastosowaniu dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu, czyli wydawanie decyzji kasacyjnych w innych sytuacjach, niż zostały w przepisie tym wskazane. Skoro zatem wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady wydania orzeczenia reformatoryjnego, sprzyjającego szybkości postępowania, jak o tym mowa w art. 12 k.p.a., to winno być poprzedzone dokładnymi i przekonywującymi rozważaniami w tym zakresie. Analiza dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz argumentacji stron, prowadzi do wniosku, że WINB prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne. Wobec ujawnionych uchybień dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, przede wszystkim zaś braku dostatecznych ustaleń w zakresie okien istniejących w ostrej granicy - na etapie postępowania odwoławczego zaszła konieczność wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt, po stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1968 r. nakładającej na [...] obowiązek rozbiórki do dnia 31 grudnia 1979 r. samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...]. Nie było kwestionowane, że budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki przy ul. [...] , został zrealizowany samowolnie. Z uwagi na czas jego realizacji, zastosowanie miała ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W toku postępowania ustalono zgodności samowolnie wykonanego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., [...] zobowiązana została do przedłożenia inwentaryzacji budynku mieszkalnego z oceną techniczną, którą sporządził mgr inż. arch. [...]. W inwentaryzacji tej wskazano, że aby doprowadzić budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami należy zamknąć zbiornik szczelny pokrywą oraz wykonać kanał wentylacyjny z usytuowaniem wylotu tej wentylacji w odległości 5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, min. 2 m od granicy działki nr [...], w odległości min, 2 m od drogi (ulicy), wywiewkę kanału należy wyprowadzić co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu i wykonać odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku na teren własnej działki. Należy również wykonać odcinek rynny, z połączeniem jej z istniejącą rynna zlokalizowana na granicy działki oraz odprowadzić wody opadowe z dachu budynku na teren własnej działki. Słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zakres robót koniecznych do doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami określony został w sposób niepełny. Z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) wynika bowiem, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Brak było dostatecznych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że określona ww. przepisami odległość ściany z oknami w granicy z działką sąsiednią nr [...], nie musiała być zachowana, gdyż działka ta pozostawała we władaniu poprzedników prawnych [...]. W odwołaniu wskazano bowiem na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] dnia [...] czerwca 1987 r., [...] , oddalające wniosek o zasiedzenie działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżąca była posiadaczem zależnym nieruchomości i użytkowała ją za zgodą [...]. W tym kontekście muszą być dokonane odpowiednie ustalenia, które przesądzą o tym czy jest, bądź nie jest zasadne doprowadzenie przedmiotowej ściany z otworami okiennymi, znajdującej się w granicy z działką uczestników, do zgodności z obecnymi przepisami. Słuszne wątpliwości WINB wzbudziło również twierdzenie organu I instancji, że skoro przedmiotowe okna stanowią jedyne źródło światła dziennego, pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi, to choćby z tego powodu należy je zachować. Zasadnie bowiem uznał organ II instancji, że skoro budynek został wybudowany samowolnie, to zabudowa taka musi uwzględniać uzasadniony interes stron, w tym warunek takiego usytuowania obiektu, aby nie uniemożliwiał on prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiedniej - także w bliżej nie określonej perspektywie. Nadto pomimo oceny specjalisty ds. przeciwpożarowych, że przedmiotowy budynek (w tym ściana z otworami okiennymi w granicy działki) spełnia wymogi bezpieczeństwa, bezspornym jest, że otwory okienne w granicy pogarszają warunki bezpieczeństwa pożarowego i należało powyższą ocenę specjalisty zweryfikować. Jednocześnie przedwczesne było stwierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że należy zmienić przeznaczenie pomieszczenia sypialni (ze spornymi oknami), aby nie było pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, gdyż wtedy warunki oświetleniowe nie będą musiały być spełnione. Należy również wyjaśnić, czy wykonanie przy zbiorniku na nieczystości ciekłe robót polegających wyłącznie na zamknięciu zbiornika szczelną pokrywą i wykonaniu odpowietrzenia wyprowadzonego co najmniej 0,5m ponad poziom terenu, doprowadzi go do zgodności z przepisami, z § 36 warunków technicznych. Na nieprawidłowości w powyższym zakresie zwrócił uwagę również autor inwentaryzacji architektonicznej z lipca 2015r. Wszystkie te okoliczności dowodzą, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. W przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykraczał poza unormowania art. 136 K.p.a. Ponadto w sytuacji ustalenia, iż w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest nakazanie - poza robotami wskazanymi w sentencji zaskarżonej decyzji - wykonania dodatkowych prac budowlanych, organ odwoławczy nie mógł orzec o nałożeniu na inwestora szerszego zakresu obowiązków, niż wymienione w kontrolowanej decyzji. Pozbawiłoby to bowiem strony możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia. Powstałe w przedstawionym zakresie wątpliwości, uzasadniały prawidłowość decyzji kasacyjnej, a zarzuty skargi Sąd ocenia jako bezpodstawne. Istotne dla sprawy okoliczności wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w całości, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.