VII SA/Wa 953/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1987r. wydanej przez Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno - Budowlanej o pozwoleniu na budowę i modernizację strzelnicy w kompleksie wojskowym nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kontrolowana przez organ w trybie art. 156 kpa decyzja, poprzedzona została wymaganymi prawem decyzjami Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno - Budowlanej nr [...]z dnia [...] lutego 1987r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu zamkniętego przebudowy strzelnicy w [...]oraz z dnia [...] czerwca 1987r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebudowy strzelnicy, zakładającą m.in. rezygnację ze 100m strefy ochronnej strzelnicy na rzecz strefy bezpieczeństwa przebiegającej wzdłuż zewnętrznej dolnej krawędzi zabezpieczeń bocznych, kulochwytu głównego i linii początkowej strzelnicy. Główny Kwatermistrz Wojska Polskiego - Wiceminister Obrony Narodowej, w dniu [...] listopada 1986r. wyraził zgodę na odstępstwo od wymaganej 100m strefy ochronnej, przyjmując za podstawę § 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 80/MON z dnia 30 sierpnia 1973r. Planowana inwestycja miała polegać na przebudowie istniejącej strzelnicy typu [...] na strzelnicę nietypową o dwóch osiach (oś prawa 100m i oś lewa 50m). Inwestycja zlokalizowana została w całości na terenie zamkniętym dla potrzeb obronności Państwa. Wobec powyższego organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła K. M.. Zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie § 8.1 ppkt. 1, 3, 4, 5 i 7 instrukcji do zarządzenia nr 8 MON z dnia 20 lutego 1980r. w zakresie uzyskania przez inwestora zgody od właściwego terenowego organu administracji państwowej o terenie. Wskazała, iż zgoda na odstępstwo od strefy bezpieczeństwa nie mogła zostać udzielona wbrew zakazowi prawa wynikającemu z art. 10 Prawa budowlanego z 1974r.. Zarzuciła ponadto naruszenie § 3 zarządzenia nr 80 MON z dnia 30 sierpnia 1973r., ponieważ odstępstwa udzielił zastępca Głównego Kwatermistrza, nie zaś Główny Kwatermistrz WP. Podniosła, iż kontrolowana decyzja pozwolenie na budowę z 1987r. nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, nie uwzględnia również zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi ze strony spadających rykoszetów, pogorszenia środowiska ze względu na nadmierny hałas oraz ograniczenia użytkowania własnych nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...]z dnia [...] marca 2004r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał ż brak jest podstaw do zmiany decyzji, bowiem zarzuty podniesione przez odwołującą się nie mają wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Inwestor na mocy przepisów § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975r. nr 8, poz. 48 z późn.zm.) nie był zobowiązany do uzyskania ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, ponieważ planowana inwestycja nie została wymieniona ww. przepisie. Jej realizacja zgodnie z założeniami nie zwiększała istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenia warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa łudzi lub mienia na terenach sąsiednich., lecz powodowała ich zmniejszenie poprzez skrócenie osi strzelań, wprowadzenie ograniczeń do strzelania z broni strzeleckiej ogniem pojedynczym wyłącznie do celów stałych i wprowadzenie dodatkowych zabezpieczeń wg stanu wiedzy na dzień wydania przedmiotowej inwestycji. Również przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 8/MON z dnia 20 lutego 1980r. ( Dziennik Rozkazów MON 1980r. poz. 12) w sprawie nadzoru techniczno - budowlanego nad budownictwem w dziedzinie ochrony, nie kwalifikują przedmiotowej inwestycji do wymagających uzyskania od właściwego terenowego organu administracji państwowej informacji o terenie. Nie zachodzą bowiem przesłanki wymienione w § 8 ust. 1 pkt 1 do 7. Natomiast zgodnie z wymogiem § 8 ust. 3 ww. instrukcji właściwy organ udzielił informacji o terenie w formie decyzji nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu zamkniętego obejmującego przebudowę istniejącej strzelnicy. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych wydana została a podstawie § 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej, obowiązującego w dacie jej wydawania. Z formy w jakiej udzielono zgody wyraźnie wynika, jaki organ udzielił zgody oraz w jakim zakresie. Zatem w ocenie organu taką formę udzielenia zgody należy uznać za dopuszczalną i nie naruszającą przepisów prawa. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja podpisana została przez zastępcę oraz opatrzona pieczęcią okrągłą. Wprawdzie w decyzji brak jest wskazania, iż działał on z upoważnienia Szefa OWIAB w [...], jednakże brak wskazania takiego upoważnienia w treści samej decyzji nie stanowi ojej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. M.. Nie zgodziła się z treścią decyzji, w szczególności z treścią uzasadnienia. Wskazała, iż nieprawdą jest, iż inwestor nie był zobowiązany do ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej ponieważ obowiązek taki wynikał z § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975r., jak też z § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 zarządzenia MON nr 8 z dnia 20 lutego 1980r. Nieporozumieniem jest bowiem stwierdzenie, że inwestycja ta nie utrwalała lub nie zwiększała uciążliwości i zagrożenia zdrowia. . Ponadto inwestor zobowiązany był do wrysowania strefy ochronnej strzelnicy na podstawie decyzji nr [...], Treść powołanej zgody na odstępstwo nie została określona, to postępowanie prowadzone było bez udziału stron upoważnionych- właścicieli nieruchomości na terenie których zaprojektowano strefę niebezpieczną. Ponadto zgoda została udzielona przez osobę nieupoważnioną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] października 1974r. (Dz.Urzęd. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie nr 21 z dnia 14 listopada 1974r. , poz. 276) pod oznaczeniem terenu [...] mieściły się tereny specjalne - obiekty istniejące adaptowane. Jednym z obiektów tam zlokalizowanych była strzelnica typu [...] o osiach 200 i 300m. Zgoda na odstępstwo, wbrew twierdzeniom skarżącej została poprzedzona wydaną przez szefa GZSzB opinią nr [...] z dnia [...] września I986r. w której uznano koncepcję przebudowy strzelnicy za spełniającą warunki bezpieczeństwa. Projekt przewidywał nietypową strzelnicę o dwóch osiach strzelań w obostrzonym reżimie przeprowadzania strzelań. Celem przebudowy była modernizacja istniejącej strzelnicy w celu zmniejszenia ograniczeń i uciążliwości oraz zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia na terenach sąsiednich. Ponadto oddziaływanie obiektu ograniczało się do granicy terenu zamkniętego i wynikało z dodatkowych zabezpieczeń technicznych oraz obostrzenia porządku przeprowadzania strzelań. W związku z tym w sprawie zastosowanie miał § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego który nie wymagał ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej położonej na terenie zamkniętym związanym z obronnością kraju i bezpieczeństwem wewnętrznym. Wymóg wrysowania strefy ochronnej na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu został zrealizowany na mapie sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych. Plan ten został zatwierdzony decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 1987r. Ponadto nie jest prawdą, że zaprojektowano strefę bezpieczeństwa na terenie osób trzecich. Strefa bezpieczeństwa mieści się w granicy terenu zamkniętego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skarga jest niezasadna. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie strony, która wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno -Budowlanej z dnia [...] listopada 1987r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i modernizację strzelnicy w kompleksie wojskowym nr [...] w [...]. W ocenie Sądu zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nie narusza prawa. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że decyzja ta traci swą moc obowiązującą wstecznie od dnia jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, iż decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. [Por. wyrok NSA z dnia 8 października 1999r. sygn.akt IV SA 1646/97, lex nr 48679]. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. O charakterze rażącym naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie jednej z wielu możliwych wykładni przepisu, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zgodnie z tą zasadą, wszczynając aktualnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1987r.organ zasadnie wziął pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania tej decyzji. Decyzja z dnia [...] listopada 1987r., o której stwierdzenie nieważności wystąpiła strona skarżąca, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane oraz przepisów zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 8 z dnia 20 lutego 1980r. w sprawie nadzoru techniczno - budowlanego(Dz. Rozkazów MON, poz. 12 z 1980r. Jak wskazał organ nadzoru budowlanego, powyższa decyzja została poprzedzona decyzją Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno -Budowlane nr [...]z dnia [...] lutego 1987r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu zamkniętego przebudowy strzelnicy w [...] oraz decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 1987r. nr [...]o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebudowy strzelnicy. Decyzje te podjęte zostały na podstawie "Instrukcji w sprawie nadzoru techniczno- budowlanego nad budownictwem w dziedzinie obrony kraju", stanowiącej załącznik do Zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 8/MON z dnia 20 lutego 1980r., wydanego na podstawie art. art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz § 4pkt 2 , § 5 pkt 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1974r. w sprawie nadzoru techniczno - budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 42). Decyzje powyższe w dacie wydania decyzji pozwolenie na budowę były ostateczne i wiązały organ udzielający w tej mierze pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom strony skarżącej, trafnie organ nadzoru budowlanego wskazał, iż nieuzyskanie przez inwestora wymaganej na podstawie § 8 ww. zarządzenia informacji o terenie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Celem inwestycji, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów było poprawienie warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości pod względem bezpieczeństwa użytkowania już istniejącego obiektu. Inwestor opierał się na opinii sporządzonej przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego z której wynikało, iż modernizacja strzelnicy zmniejszy uciążliwość dotychczasowego obiektu i jego oddziaływanie na grunty sąsiednie. W związku z powyższym brak uzyskanej od właściwego terenowego organu administracji państwowej informacji o terenie , nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ miał bowiem prawo ocenić, iż w niniejszej sprawie inwestycja nie zwiększy dotychczasowych uciążliwości ani ich nie utrwali. Tym samym ocena organu nadzoru budowlanego, iż w sprawie nie miał zastosowania przepis § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 zarządzenia MON nr 8 z dnia 20 lutego 1980r. nie przekracza granic swobodnego uznania organu w myśl art. 80 k.p.a. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, stosownie do obowiązującego( na podstawie art. 70 ust. 4 Prawo budowlane z 1974r. ) w dacie wydania decyzji pozwolenie na budowę z 1987r., zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 80/MON z dnia 30 sierpnia 1973r. w sprawie ustanowienia "Wytycznych technicznych projektowania garnizonowych strzelnic szkolnych", za zgodą Głównego Kwatermistrza WP dopuszczono odstępstwo od ustaleń zawartych ww. Wytycznych dotyczących ustanowienia lOOm strefy ochronnej. W ocenie Sądu również i z tego powodu należy uznać, iż organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, iż nie zachodzi rażące naruszenie. Niewątpliwie zgoda na odstępstwo została udzielona i organ wydający pozwolenie na budowę miał prawo ją uwzględnić zatwierdzając określony projekt budowlany. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów zgłoszonych przez skarżącą, polegających na ignorowaniu, w ocenie skarżącej, jej pism kierowanych do organu , pisma WIOŚ z dnia 30 marca 2004r., dowodu z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. oraz z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004r. nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Dotyczą bowiem w istocie obecnego sposobu użytkowania obiektu i nie mogły być w tym postępowaniu przedmiotem rozważań Sądu . W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] listopada 1987r. wydanej przez Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno – Budowlanej o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako bezzasadną należało oddalić.