VII SA/Wa 953/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S O na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., - dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu zażalenia S O od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie ogrodzenia nieruchomości położonej w [...] ul. [...] na działce nr ewid. [...] obręb [...]– utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy wyjaśniając, że w piśmie z dnia 30 sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do PINB w [...] o ocenę w sprawie remontowanego/budowanego ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta "[...] ", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2002 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 92 poz. 1942). W dniu 15 grudnia 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że "ogrodzenie działki nr ewid. [...] jest odtworzone w miejscu ogrodzenia istniejącego dotychczas. Remont polega na wymurowaniu słupków i podmurówki w linii własności, a nie w liniach objętych planem zagospodarowania przestrzennego (...)". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ powiatowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 wstrzymał S O prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w [...] obejmujących część ogrodzenia od strony ul. [...] oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W zażaleniu na to postanowienie S O podniósł, że organ nie uwzględnił remontu ogrodzenia, który faktycznie odbywa się na nieruchomości i bezzasadnie przyjmuje, że jest to budowa nowego ogrodzenia, podczas gdy on jako właściciel nie jest zainteresowany taką budową, bowiem inwestycja jest na sprzedaż. Ponadto wskazał, że organ powiatowy w sprawach, które prowadzi - tej i innych "z moim nazwiskiem", "nie rozpatruje się rzeczowo", dopuszcza tylko część zgromadzonych dowodów, co jest "karygodne i nie powinno mieć miejsca. Taki stan rzeczy jest utrudnianiem prowadzenia działalności gospodarczej". Uzasadniając utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji WINB wskazał na znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] lipca 2017 r. skierowane do S O, w którym organ ten informował inwestora, że budowa ogrodzenia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] marca 2002 r. W piśmie tym poinformowano inwestora, że wizja terenowa z dnia 24 lipca 2017 r. wykazała, że ogrodzenie wznoszone jest w miejscu starego, po granicy własności nieruchomości, niezgodnie z ustaleniami w/w planu, co potwierdza załączona dokumentacja zdjęciowa, a ponadto S O dwukrotnie otrzymał informację poprzez wypis i wyrys, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...] leży na terenie oznaczonym w planie symbolem 25 MU - tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej oraz, że część działki znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] i w tej części przeznaczona jest pod jej poszerzenie. Jednocześnie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. skierowanym do inwestora zawarta była informacja, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" ustala nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od linii rozgraniczającej układu ulicznego, a część działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (po podziale [...]) przeznaczona jest pod ul. [...] ozn. symbolem [...] (...). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany - zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 11 lipca 2017 r., na podstawie której S O realizuje inwestycję polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej (bud. nr 2) wraz z przebudową i rozbudową wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy w zabudowie bliźniaczej (bud. nr 1) na działce ewid. nr [...] przy ul [...] w [...] , bezpośrednio przy granicy z działką ewid. nr [...] w [...] - przewiduje jedynie lokalizacje bram i furtek, które zaznaczone są w projektowanej linii rozgraniczającej, nie zaś w granicy działki nr ewid. [...] obr. [...] z działką drogową (ul. [...] ). Takie usytuowanie ogrodzenia byłoby zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, jednak poza bramami i furtkami lokalizacja ogrodzenia nie jest przewidziana w projekcie. WINB wskazał, że jakkolwiek sporne ogrodzenie nie jest objęte wymogiem uzyskania stosownej zgody właściwego organu na jego wykonanie, to jednak nie zwalnia to organów nadzoru budowlanego od zbadania zgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Wobec zatem ustalenia, że budowa ogrodzenia narusza plan miejscowy, zasadnie organ I instancji wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB w [...] , że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr ewid. [...]) realizowana jest budowa ogrodzenia w miejscu wcześniej istniejącego, a nie remont dotychczas istniejącego, co zdaniem organu odwoławczego potwierdza materiał zdjęciowy i protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2017 r., z którego wynika, że dokonano wymurowania słupków i podmurówki. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S O zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wnikliwego i mającego na celu słuszny interes strony, zbadanie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy materiał dowodowy podany w piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., opierający się na ustaleniach Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...] " jako główny powód, nie został prawidłowo zbadany, 3. art. 30 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas rozpatrywania zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. 4. art. 50 ust. 1 pkt. 4, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli doszło do naruszenia przepisów. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu kontroli na nieruchomości prowadzone były roboty budowlane polegające na remoncie istniejącego dotychczas ogrodzenia, które nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wyjaśnił, że roboty budowlane związane z ogrodzeniem działki realizował na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na lokalizację czterech zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości - działka nr ewid. [...] obręb [...] w [...] , a na dołączonym załączniku graficznym w skali 1:500 zaznaczone są zjazdy, bramy wjazdowe i ogrodzenie, których zaskarżone postanowienie nie zakwestionowało. Skarżący wyjaśnił, że o istnieniu ogrodzenia w 1977 r. i 1982 świadczą szkice geodezyjne i mapa poglądowa obrębu [...], które stanowią załącznik do pisma Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 12 marca 2018 r. Zdaniem skarżącego o istnieniu ogrodzenia, mimo braku odniesienia się do niego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., świadczy projekt zagospodarowania terenu, gdzie zaznaczone jest graficznie ogrodzenie, które "licuje się" ogrodzeniami nieruchomości sąsiednich. Skarżący zarzucił, że zarówno w pismach kierowanych do niego z informacją o naruszeni przez sporne ogrodzenie zapisów planu miejscowego, jak i z zaskarżonego postanowienia nie wynika w jaki sposób zapisy planu zostały naruszone podczas remontu ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W tej sprawie Sąd badając legalność wydania postanowienia [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. i nie stwierdził żadnych uchybień, które uzasadniałby uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności należało podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący rozpoczął roboty budowlane związane z budową nowego ogrodzenia, a nie jego remontem. Jakkolwiek prace budowlane zostały przeprowadzone w miejscu dotychczas istniejącego ogrodzenia (nie jest w sprawie sporne, że takie ogrodzenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] istniało wcześniej) to polegały na wymurowaniu słupków ogrodzeniowych i podmurówki, co potwierdza protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2017 r. Z kolei porównanie materiału zdjęciowego istniejącego dotychczas ogrodzenia z ogrodzeniem zrealizowanym przez skarżącego prowadzi do wniosku, że jest to zupełnie nowe urządzenie budowlane, które nie odtwarzało stanu pierwotnego natomiast dostosowane zostało w nowej formie do zaplanowanych na nowo dojść i dojazdów do realizowanych budynków z czego jeden ze słupków ogrodzenia (tak na marginesie) został usytuowany w świetle drzwi garażowych. W ocenie Sądu wykonane ogrodzenie zostało odbudowane od podstaw i zastąpione nowym – w miejsce dotychczas istniejącego, zatem ww. prace nie mogły być kwalifikowane jako remont, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jeżeli nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a z takiego obowiązku są zwolnione wszystkie budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 (z zastrzeżeniami zamieszczonymi w art. 29 ust. 1 pkt 14 i 26, ust. 2 pkt 1 i 6) oraz jeżeli z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika, że dane zamierzenie budowlane nie wymaga dokonania zgłoszenia, oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane bez jakiejkolwiek zgody i akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tych przypadkach ustawodawca zrezygnował z wszelkich form reglamentacji administracyjnoprawnej, tym samym w pełni urzeczywistniając zasadę wyrażoną w art. 4 wskazanej ustawy. Jednak realizacja prawa zabudowy bez ingerencji organów administracji publicznej wymaga od inwestora, aby swoje zamiary inwestycyjne realizował na gruncie, mając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz żeby odbywało się zgodnie z przepisami prawa (nie tylko budowlanego). W przeciwnym razie inwestor musi się liczyć z możliwością ingerencji organów nadzoru budowlanego (A. Gliniecki (red), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., Wyd. Lexis Nexis, s. 274). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego postanowienia) ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Oznacza to, że ogrodzenie zrealizowane przez skarżącego, jako nieprzekraczające ww. wysokości nie podlega reglamentacji administracyjnej. Niezależnie od powyższego, każdy obiekt budowlany mający być rezultatem robót budowlanych musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach. Przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09; uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 [w:] CBOSA). Z powyższymi regulacjami koreluje treść art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu I instancji wskazuje art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (a więc gdy roboty budowlane są prowadzone bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następstwem tego może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że ogrodzenie w granicy działki nr ewid. [...] z działką drogową (ul. [...] ) nie przekracza wskazanej w art. 30 ust. 1 pkt 3 wysokości 2,20 m. W związku z tym jego realizacja nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że wskazana nieruchomość, jak wynika z informacji Urzędu Miasta [...] , objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Zgodnie z rysunkiem planu działka nr [...] leży w terenie oznaczonym w planie symbolem 25 MU – tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Część tej działki położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...] ([...] ) i w tej części przeznaczona jest pod jej poszerzenie. Niewątpliwe, ujawnione w trakcie przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2017 r. oględzin nieprawidłowości stanowiły w ocenie Sądu o świadomym naruszeniu przez skarżącego zapisów planu miejscowego zwłaszcza wobec przywołanego przez organ odwoławczy pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., w którym informowano skarżącego, że wznoszone ogrodzenie w miejscu starego, po granicy własności nieruchomości, jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Sąd podziela ustalenia organów, że projekt zagospodarowania terenu będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej przewidywał jedynie lokalizację bram i furtek, zaznaczonych w projektowanej linii rozgraniczającej, a nie w granicy tej działki z działką drogową ul. [...] . Natomiast decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r, na którą powołuje się skarżący dotyczyła wyłącznie zezwolenia na lokalizację czterech zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] na działkę nr ewid. [...], a nie zgody na lokalizację ogrodzenia wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W tak niespornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaistniały, wbrew stanowisku skarżącego, przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wykonywanych w dacie wydania postanowienia, w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak wskazano wyżej, niezachowanie wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci, o której mowa w ww. przepisie. Właściwym zaś do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest organ nadzoru budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. uznając, że ustalenia organów poczynione zostały na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania postanowienia o przekonującej treści. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302) Sąd orzekł, jak w sentencji.