VII SA/Wa 953/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. R. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek G. i W. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji administracyjnej [...] wydanej przez Urząd Powiatowy [...] w W. Wydział Gospodarki Komunalnej Przestrzennej Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia [...].03.1974 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej" Organ wskazał, że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), znowelizowała art. 156 i art. 158 k.p.a., modyfikując zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. Powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że stanowi on podstawę umorzenia z mocy prawa postępowań nieważnościowych, toczących się w chwili wejścia w życie nowelizacji, w których zaskarżono decyzje lub postanowienie i które zostały wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia odnośnego aktu administracyjnego. Uwzględniając fakt, że zaskarżona decyzja datowana jest na [...] marca 1974 r., oznacza to, że od jej wydania upłynęło prawie 47 lat, a zatem postępowanie należy umorzyć. II. Po rozpatrzeniu odwołania G. i W.R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2022 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I instancji wskazującą na potrzebę umorzenia postępowania z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżących, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...].03.1974 r., znak [...] "nie istnieje". Na wydanie powyższej decyzji wskazuje w szczególności potwierdzona za zgodność kopia załącznika graficznego "do decyzji [...] z dnia [...].III.74", kopia wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 29 sierpnia 1980 r., L.dz [...], jak również kopia decyzji z [...] września 1980 r., [...], dotycząca czasowego zajęcia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ wojewódzki art. 10 § 1 k.p.a. GINB wskazał, że zawiadomieniem z 25 stycznia 2022 r. znak: [...] Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zawiadomienie zostało doręczone Skarżącym 27 stycznia 2022 r., a z akt wynika, że nie skorzystali oni z możliwości zapoznania się nimi. III. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i W. R., kwestionując ją w całości i zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, 2. tendencyjną i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, 3. bezzasadne pominięcie części materiału dowodowego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [....] i o orzeczenie o kosztach postępowania. Strona zakwestionowała istnienie decyzji z [...] marca 1974 r. znak [...] i podkreśliła, że wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożyła z ostrożności procesowej. Jej zdaniem nieprawdopodobne jest, aby nie zachowała się jakakolwiek kopia owej decyzji. W obrocie istnieje decyzja z tej samej daty ale o numerze [...] Podkreślono, że inwestycja liniowa (wodociąg) nie powstała ani zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji [...], ani zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji nr [...]. Obydwa załączniki dotyczą zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji tj. zagospodarowania terenu stacji wodociągowej w W. Miałyby więc zostać wydane dwie decyzje zatwierdzające ten sam plan realizacyjny inwestycji - w tym samym dniu i w tym samym miejscu. Po co więc miałyby zostać wydane dwie decyzje i to w tym samym dniu, skoro zdaniem Strony wydano jedynie decyzję nr [...] a nie nr [...]. Prawomocna decyzja lokalizacyjna stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor mógł składać wniosek o czasowe zajęcie nieruchomości. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji nr [...], to nie mogło być wydane pozwolenie na budowę zgodnie z decyzją nr [...]. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie, Wojewoda [...]na wniosek G. i W. R., wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z [...] marca 1974 r. znak [...], wydanej przez Urząd Powiatowy w W. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji, zatwierdzającej plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej. Organy nadzoru postępowanie to jednak umorzyły wobec upływu czasu i brzmienia przepisów, które wprowadziły do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucję "przedawnienia" możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie 30 lat od dnia jej wydania (wejścia do obrotu). Należy zatem wskazać, że w sprawie występują dwa zagadnienia, wymagające wyjaśnienia. Po pierwsze, czy decyzja z [...] marca 1974 r. znak [...] zatwierdzająca plan realizacyjny w ogóle istniała. Po drugie, czy decyzja ta, jeżeli istniała, może zostać obecnie unieważniona, a więc w jaki sposób powinno zakończyć się postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym. W odniesieniu do pierwszej z podniesionych kwestii, Sąd w całości podziela argumentację GINB, wskazującą na to, że owa decyzja istniała w obrocie prawnym. Pomimo podjętych starań, organom nie udało się uzyskać oryginału czy chociażby odpisu decyzji z [...]marca 1974 r. znak [...]. Niemniej jednak na fakt jej istnienia wyraźnie wskazuje zebrany materiał dowodowy, tj. potwierdzona za zgodność kopia załącznika graficznego "do decyzji [...] z dnia [...].III.74", kopia wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 29 sierpnia 1980 r. znak L.dz [...], jak również kopia decyzji z [...] września 1980 r. znak [...], dotycząca zgody na czasowe zajęcie nieruchomości Skarżących. Wszystkie te dowody wskazują jednoznacznie, że decyzja z [...] marca 1974 r. znak [...] istniała, zaś wzmianki o niej nie są jedynie pomyłką organów (patrz w szczególności wskazanie numeru owej decyzji pismem maszynowym, a nie odręcznym). Również dowód przedłożony na rozprawie przez Skarżącego potwierdza, a nie zaprzecza, argumentacji organów o istnieniu decyzji o kolejnym numerze [...]. Strona wskazuje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja zatwierdzająca projekt realizacyjny z [...] marca 1974 r. jednakże o znaku [...], którą skonsumowała następnie decyzja o pozwoleniu na budowę. Na dowód tego, w aktach sprawy znajduje się mapa stanowiąca załącznik do tej decyzji oraz na rozprawie Skarżący przedłożył kopię samej decyzji nr 15, z której wynika, że dotyczy ona zatwierdzenia planu realizacyjnego "zagospodarowania terenu stacji wodociągowej w W.". Z porównania mapy będącej załącznikiem do decyzji nr [...] z mapą stanowiącą załącznik do decyzji nr [...], jak również samej decyzji nr [...] i decyzji budowlanej z [...] lutego 1975 r. nr [...] wynika, że decyzje nr [...] i [...] jakkolwiek dotyczą zamierzenia w postaci infrastruktury wodociągowej, to jednak są objęte relacją "akt ogólny"/"akt szczególny". Wyjaśnić trzeba, że dla jednego zamierzenia inwestycyjnego możliwe było, choć w drodze wyjątku, wydanie kilku decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, który to akt jest swego rodzaju formą planowania inwestycji. Tak też prawdopodobnie było w niniejszej sprawie, albowiem załącznik mapowy do decyzji nr [...] przedstawia rozległą infrastrukturę wodociągową (niejako jej całe rozwinięcie w terenie), zaś załącznik mapowy do decyzji nr [...], jedynie jej wyrywek, w dość dużym uszczegółowieniu dotyczącym fragmentu budynku na działce. Potwierdza to również decyzja budowlana z [...] lutego 1975 r. nr [...], dotycząca zgody na budowę magazynu materiałów pędnych stacji agregatu prądotwórczego, stacji trafo, chlorowni, komory zasuw, stacji uzdatniania wody i ogrodzenia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] marca 1974 r. znak [...] w ogóle nie istniała. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że takiej decyzji nigdy nie wydano, to postepowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności również należałoby umorzyć z przyczyn przedmiotowych (brak aktu). Jako, że Sąd uznaje, że decyzja nr [...] istniała w obrocie, należy odnieść się do drugiej z podniesionych kwestii - zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie znaczenie ma nowelizacja prawa dokonana ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązująca od 16 września 2021 r. Na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." Zasadą jest zatem obecnie to, że po upływie lat 30 od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (decyzja z [...] marca 1974 r. nr [...] spełnia te wymagania, albowiem powołują się na nią inne akty), w ogóle nie można wszcząć postępowania w sprawie unieważnienia takiej decyzji. W art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazano, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje właśnie norma z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, bowiem postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1974 r. nr [...] wszczęto po znacznym upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia i nie zostało ono zakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W powyższej sytuacji zachodzi zatem skutek umorzenia postępowania z mocy prawa. Tym samym organy zgodnie z obowiązującym prawem umorzyły postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1974 r. nr [...], bowiem tak nakazywało uchwalone prawo. Realizując zasadę informowania, Sąd wskazuje Skarżącym, że konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej została zakresowo zakwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich (zob. https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/2021-12/Wniosek_TK_Kpa_28.12.2021.pdf). Sprawa zainicjowana tym wnioskiem jest zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt K 2/22 i oczekuje na rozpatrzenie. W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.