VII SA/Wa 955/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec . Mariusz Gąsiński - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej Z. i Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Narodzenia N.M.P. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Domu Parafialnego Parafii Rzymsko - Katolickiej p. w. Narodzenia Najświętszej Marii Panny przy ul. [...] w [...] ( dz. nr [...],[...],[...],[...]). Wnioski o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Miasta [...] złożyli G. B. oraz A. i S. S. Podnosili, że inwestycja objęta powyższą decyzją jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezachowania obowiązującej linii zabudowy od strony ul. [...] oraz przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności "dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych, usytuowania otworów okiennych i drzwiowych, nadwieszenia więźby dachowej, przez co uniemożliwia ona podjęcie zgodnych z przepisami prawa zamierzeń inwestycyjnych na działkach skarżących nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w części obejmującej: pozwolenie na umieszczenie otworu drzwiowego oraz otworów okiennych w elewacji zachodniej oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania G.B. oraz A. i S.S. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie badał czy G.B. posiada przymiot strony w postępowaniu oraz nie wyjaśnił kto złożył podpis pod wnioskiem A. i S.S. Decyzją Wojewody [...] nr [...] umorzono postępowanie w niniejszej sprawie w stosunku do G.B. Organ, po ponownym przeanalizowaniu złożonego wniosku i całości akt sprawy, mając na uwadze obowiązujące na dzień wydania decyzji przepisy prawa, stwierdził, że że inwestor przedmiotowego budynku spełnił dwa podstawowe kryteria określone w art. 32 ust. 4 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego tj. posiadał ważną decyzję o warunkach zabudowy i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jednakże organ zauważył, iż projekt budowlany jako integralna część wniosku, zgodnie z przepisem art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast właściwy organ przed udzieleniem pozwolenia na budowę, co wynika z przepisu art. 35 ust. 1 sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi," "kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, który to wymóg winien być bezspornie spełniony. Organ podkreślił, iż projektowana zabudowa jest, co do zasady, zgodna z treścią decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, niemniej jednak w projekcie budowlanym nie zostały spełnione warunki zabudowy wynikające z przepisów szczególnych określonych w pkt 2a ww., dotyczących zgodności projektu budowlanego z Prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi. Wskazano, że obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisy techniczno -budowlane zawarto w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.). Podniesiono, iż przepis § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, dotyczący usytuowania budynku na działce budowlanej wskazuje: jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 273 ust. 4 nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4m. - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3m. Natomiast przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia, dopuszcza sytuowanie budynku z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1.5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania cytowany wyżej przepis § 12 ust. 6, zastosowany przez organ orzekający przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 ( Dz. U. z dnia 16 marca 2001 r. ), powyższy przepis został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W związku z powyższym organ wskazał, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. 5 czerwca 2001 r., przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia nie mógł być już stosowany, a w dodatku przy granicy z działką sąsiednią usytuowano ścianę z otworami ościennymi i otworem drzwiowym, odmiennie do § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. Podniesiono również, iż przepis § 12 ust. 8 omawianych warunków technicznych nie może mieć zastosowania. Przepis ten stanowi, że zgoda właściciela nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano wyżej w spornej ścianie nie tylko umieszczono otwory okienne i drzwiowy, jednocześnie w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W związku z powyższym zdaniem organu w oparciu o tę decyzję należało dokonać sprawdzeń w zakresie zgodności z przepisami techniczno -budowlanymi. Podniesiono, że decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie wynika, by istniała możliwość sytuowania ściany z otworami okiennymi przy granicy działki. Organ stwierdził powołując się na treść art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139) z którego wynika, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu, należy uznać, że przedstawiona lokalizacja ściany z otworami okiennymi nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie będzie miał zacytowany zastosowanie że przepis § 12 ust. 4 pkt 2. Natomiast umieszczenie otworu drzwiowego i otworów okiennych na paterze i piętrze obiektu Domu Parafialnego, w odległości mniejszej 1 m od granicy z działką nr [...], w ścianie zwróconej w stronę tej granicy, nie zachowuje wymaganej prawem odległości, przez co pozostaje w sprzeczności z przepisami § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia powołanych w zakresie zachowania odległości przewidzianych w przepisach warunków technicznych, jak również bez uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych poprzedzonej upoważnieniem ministra, o których mowa w art. 9 Prawa budowlanego oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań Parafii Rzymsko - Katolickiej p.w. Narodzenia N.M.P. w [...] i i Gminy Miejskiej w [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zgodził się z ustaleniami organu I instancji, co do stanu faktycznego i prawnego. Następnie odniósł się do zarzutów skargi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest wiążąca pomimo, iż wydana została na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność inwestycji z miejscowym l planem zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom inwestora nie ma wpływu na konieczność planowania inwestycji zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę. Bez wpływu na stwierdzone w omawianej sprawie naruszenia przepisów prawa budowlanego pozostaje fakt udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na terenie zabytkowym. Natomiast przywoływane przez odwołujących się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące zakazu rozrywania pierzei dotyczą robót rozbiórkowych, nie zaś nowopowstających budynków. Natomiast nakaz realizacji obiektów z zabudowie plombowej, nie może wykluczać obowiązku projektowania inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi, w tym z zachowaniem określonych w nich odległości względem działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów istniejących i projektowanych. Wyjaśnił, że przez zabudowę plombową należy rozumieć budynki lokalizowane pomiędzy innymi budynkami, stykające się ze sobą. W skazał, że w niniejszej sprawie zabudowa plombowa nie dotyczy budynku domu parafialnego, ponieważ zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestycja ta sąsiaduje częściowo od strony północnej z niezbudowaną działką nr ew. [...], a od strony południowej przylega poprzez południowo - wschodni narożnik do elewacji budynku na działce nr ew. [...] oraz przylega bezpośrednio do niezabudowanej części działki nr ew. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa plombowa nie dotyczy dobudowy do niezabudowanych jeszcze części działek przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej. Podniósł, że obowiązek zrealizowania spornej inwestycji w zabudowie plombowej nie wynika jak wskazano wyżej z treści wiążącej organy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podniósł również, iż bez wpływu na stwierdzone naruszenia pozostaje także okoliczność wyrażenia przez A. i S.S. pisemnej zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie wyłącza to stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych - w tym przypadku rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast ustosunkowując się do argumentu Gminy Miejskiej w [...], że dopuszczalne było usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią ww. organ wskazał, że przepis § 12 ust. 6, zawiera odniesienie wprost do ust. 1 pkt 2, a więc do budynku zwróconego w stronę działki sąsiedniej ścianą bez otworów, podczas gdy w przypadku przedmiotowej inwestycji zaprojektowano ścianę częściowo w granicy i częściowo w odległości ok. 1,5 m od granicy sąsiedniej działki nr ew. [...], która posiada otwory okienne i otwór drzwiowy. Organ II instancji podkreślił, że informacja o dokonaniu likwidacji otworów okiennych oraz drzwiowego, przekazana przez inwestora w piśmie z dnia 30.11.2011 r., do której załączono protokół oględzin Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10.11.2011 r. oraz dokumentacje fotograficzną, pozostaje bez wpływu na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska [...] oraz Parafia Rzymsko - Katolicka p. w. Narodzenia Najświętszej Marii Panny w [...]. Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt a i b obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez pominięcie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...]) oraz przyjęcie błędnej interpretacji zapisów w/w planu miejscowego; - art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błąd w ustaleniu faktycznym dotyczącym daty nabycia przez Parafię Rzymsko - Katolicką p.w. Narodzenia N.M.P. użytkowania wieczystego działki nr [...] obr. [...]. Parafia zarzuciła: - błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] dotyczącą zrealizowanej inwestycji, - rażący błąd w ustaleniu daty nabycia przez Parafię Rzymsko-Katolicką p.w. Narodzenia Najświętszej Marii Panny działki nr [...] obręb [...] w [...], - brak dokładnej analizy stanu faktycznego, która powinna zawierać dane świadczące o budowie obiektu parafii w miejscu istniejącej zabudowy mieszkalnej. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o ich oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że decyzja ta traci swą moc obowiązującą wstecznie od dnia jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, iż decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1646/97, Lex nr 48679). Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym tzn. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995 r. Nr 2, poz. 91). W świetle powyższych rozważań Sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez organ, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] udzielająca skarżącej Parafii pozwolenia na budowę jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie nie zachowania wymaganych odległości. Umieszczenie otworu drzwiowego i otworów okiennych na paterze i piętrze obiektu Domu Parafialnego w ścianie zwróconej w stronę granicy sąsiednich działek, nie zachowuje wymaganej prawem odległości. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez uwzględnienia przepisów dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. 7/IV SA 3483/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., 7/IV SA 4545 - 4547/02 Prawo budowlane Lexis Nexis Orzecznictwo Sądów Administracyjnych pod red. A. Glinieckiego). Odnosząc się do zarzutów skarg należy uznać, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom Skarżących nie ma wpływu na konieczność planowania inwestycji zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę. Bez wpływu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa budowlanego pozostaje fakt udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na terenie zabytkowym. Natomiast przywoływane przez Skarżących się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące zakazu rozrywania pierzei nie dotyczą robót związanych z budową nowych obiektów. Natomiast nakaz realizacji obiektów z zabudowie plombowej, nie może wykluczać obowiązku projektowania inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi, w tym z zachowaniem określonych w nich odległości względem działek sąsiednich i znajdujących się na nich obiektów istniejących i projektowanych. Mając powyższe na uwadze skargi jako bezzasadne należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).