VII SA/Wa 957/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Muzeum Narodowego w W. Oddział Muzeum w N. i A. na klauzulę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu I. uchyla zaskarżony akt w całości i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Muzeum Narodowego w W. Oddział Muzeum w N. i A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Muzeum Narodowego w [...] – Oddziału Muzeum w [...] ("skarżący") jest akt Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") - klauzula z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia projektu organizacji ruchu. Zaskarżony akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 30 sierpnia 2017 r. [...], działający na zamówienie skarżącego, zwrócił się o wydanie zatwierdzenia dotyczącego projektów stałej organizacji ruchu (10 arkuszy projektowych) na potrzeby umieszczenia drogowskazów E – 22b prowadzących do Zespołu [...] w [...] w ciągach dróg gminnych ([...]- dawna [...]), powiatowych ([...]) i krajowych (DK [...], DK [...], A[...]). GDDKiA klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z [...] listopada 2017 r., działając w oparciu o art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm., dalej: "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku, poz. 784, dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu projektu stałej organizacji ruchu pn.: "Projekt stałej organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji znaków E-22b prowadzących do Zespołu [...] w [...] w [...] w ciągach dróg powiatowych ([...]) i krajowych (DK [...], DK [...], A[...])", dotyczącego ustawienia znaków samochodowych szlaków turystycznych wskazujących dojazd do obiektów na samochodowym szlaku turystycznym E-22b - takich jak: Zespół [...] w [...] w [...], zlokalizowanych w pasie dróg krajowych Nr [...], Nr [...] położonych na terenie województwa [...], przedstawionego do zatwierdzenia przez [...], przedmiotową czasową organizację ruchu zatwierdził w całości bez zmian z następującymi uwagami: "Uzgodnienie lokalizacji znaków E-22b przedstawionych na Arkuszu 1 i 2 zlokalizowanych w pasie autostrady A[...] w km 397+140 oraz w km 397 + 910, będzie możliwe po nowelizacji rozporządzeń z zakresu znaków i sygnałów drogowych. Wtedy ponownie należy złożyć do Oddziału GDDKiA projekt stałej organizacji ruchu z proponowaną lokalizacją znaków E-22b w celu ich uzgodnienia. Montaż znaków E-22b i ich dokładna lokalizacja w terenie powinna odbywać się w obecności pracownika GDDKiA Oddział w [...] Rejon w [...] - tel. [...]. Planowany termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu: grudzień 2017 r. - czerwiec 2018 r. Termin ważności organizacji ruchu: od czasu wprowadzenia na drodze do czasu wprowadzenia zmian." We wniesionej do WSA w Warszawie skardze na klauzulę GDDKiA z [...] listopada 2017 r., skarżąca zaskarżyła ten akt w części dotyczącej stwierdzenia możliwości uzgodnienia lokalizacji znaków E-22b przedstawionych na Arkuszu 1 i 2 zlokalizowanych w pasie autostrady A[...] w km 397+140 oraz w km 397 + 910 po nowelizacji rozporządzeń z zakresu znaków i sygnałów drogowych wraz z obowiązkiem ponownego złożenia do Oddziału GDDKiA projektu stałej organizacji ruchu z proponowaną lokalizacją znaków E-22b w celu ich uzgodnienia. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 8 ust. 2 pk 1 lit. b) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w związku z art. 10 ust. 3 p.r.d.- poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu z klauzulą odwołującą się do przyszłych, nieistniejących przepisów prawa co według skarżącej stanowi warunek sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, uniemożliwiający zrealizowanie zmian objętych przedmiotowym projektem organizacji ruchu przy jednoczesnym jego zatwierdzeniu przez organ i powoduje naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o: - stwierdzenie nieważności klauzuli [...] stwierdzającej możliwość uzgodnienia lokalizacji znaków E-22b przedstawionych na Arkuszu 1 i 2 zlokalizowanych w pasie autostrady A[...] w km 397+140 oraz w km 397+91U po nowelizacji rozporządzeń z zakresu znaków i sygnałów drogowych wraz z obowiązkiem ponownego złożenia do Oddziału GDDKiA projektu stałej organizacji ruchu z proponowaną lokalizacją znaków E- 22b w celu ich uzgodnienia; - zasądzenie od GDDKiA na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności przez zatwierdzanie organizacji ruchu. Do działań tych uprawniony jest zarząd drogi. Organizacja ruchu na drogach publicznych polega m.in. na sposobie umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia) i jest ustalana przez organ zarządzający ruchem. W odniesieniu do dróg krajowych organem tym, zgodnie z art. 10 ust. 3 p.r.d. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenie ruchu następuje w kilku etapach: pierwszy to rozpatrzenie projektu organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, drugi – opracowanie projektu organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji bezpieczeństwa ruchu, trzeci – zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów, czwarty – przekazanie zatwierdzonych organizacji do realizacji (§ 3 ust. 10). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z pkt. 6.3.13 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz. U. nr 220 poz. 2181 z dnia 23 grudnia 2003 r. z późn. zm., "rozporządzenie z 3 lipca 2003 r."), znaki E-22b ustawia się w odległości do 50 m przed skrzyżowaniem, a w przypadku dróg ekspresowych i autostrad od początku pasa wyłączania, na którym następuje zjazd do obiektu. Według GDDKiA w zakresie ustawiania znaku E-22b w rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r. jest luka prawna, której nie można usunąć z zastosowaniem zasad wykładni, ponieważ brak jest zasad ustawiania oznakowania turystycznego w odniesieniu do dróg klasy autostrada (A) i droga ekspresowa (S). Organ zarządzający ruchem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g rozporządzenia wykonuje nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności. Zatem w sytuacji zatwierdzenia organizacji ruchu stwarzającej niebezpieczeństwo w ruchu obowiązkiem zarządcy jest takie zatwierdzenie tej organizacji, które będzie minimalizować zagrożenie w ruchu. W ocenie organu nie można ustawiać znaków w sposób stwarzający niebezpieczeństwo na drodze, a brak jest przepisów umożliwiających zmianę odległości między zjazdem a znakiem E-22b, co w konsekwencji spowodowało zatwierdzenie projektu z klauzulą rozpatrzenia. Według organu ustawienie znaku E-22b w sposób określony w projekcie organizacji ruchu nie koresponduje z ogólną regułą wynikającą z ustawy prawo o ruchu drogowym, w szczególności obowiązkiem uczestnika ruchu drogowego unikania zachowań stwarzających zagrożenie na drodze (art. 3 ust. 1 p.r.d.). Ustawienie spornego znaku zgodnie z projektem niewątpliwie może stwarzać zagrożenie, gdyż kierowca jest w stanie zauważyć znak będąc już na wysokości zjazdu z autostrady i aby zjechać z autostrady musi wykonać manewr stwarzający zagrożenie na drodze tj. gwałtownie zwolnić i zmienić pas ruchu. Przy prędkości 120 – 140 km/h wykonanie gwałtownego manewru zmiany pasa ruchu na pas wyłączenia na takiej długości może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi. Organ podał, że wyniki przeprowadzonych przez GDDKiA inspekcji i audytów Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego potwierdzają, że ustawienie znaku E-22b w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania spowoduje wygenerowanie dodatkowych punktów kolizji przed zjazdem z autostrady lub drogi ekspresowej, co może przyczynić się do poważnych w skutki zdarzeń drogowych. Organ zwrócił ponadto uwagę, że ustawodawca nie określił, która organizacja turystyczna jest właściwa w zakresie opiniowania oznakowania. GDDKiA podał, że 10 lipca 2017 r. pismem znak: [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wyrażenie zgody m.in. na zmianę lokalizacji znaków E-22b w odległości 750 m od początku pasa wyłączenia. Ministerstwo nie wyraziło zgody na odstępstwo od przepisów uzasadniając to tym, że nie ma prawnej możliwości odstąpienia od zasad umieszczania znaku E-22b określonych w rozporządzeniu z 3 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżony akt może zostać uchylony tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżony akt według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. § 4 ust. 3 rozporządzenia określa w sposób enumeratywny krąg podmiotów, które mogą przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu. Są to: 1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 – 6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 – 3. Przepis § 11 rozporządzenia w pkt 1 – 6 określa osoby właściwe do umieszczania i utrzymania niektórych znaków drogowych, informacyjnych oraz urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń sygnalizacji dźwiękowej. Zgodnie z § 11 pkt 4 zadania w zakresie umieszczania i utrzymania znaków oznaczających szlaki turystyczne i dodatkowych znaków szlaków rowerowych realizują wyłącznie zainteresowane organizacje turystyczne. Wprawdzie § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a i b (tj. sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia) mogą być realizowane przez jednostki inne niż wymienione w ust. 2, to jednak nie oznacza to, że czynności te mogą być dokonywane przez dowolny podmiot. § 2 ust. 3 rozporządzenia musi być bowiem interpretowany łącznie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, który precyzuje "jednostki inne niż wymienione w ust. 2" . § 8 ust. 2 rozporządzenia określa katalog możliwych rozstrzygnięć organu zarządzającego ruchem w zakresie rozpatrywania projektów organizacji ruchu. Zgodnie z powołanym przepisem, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. W myśl § 8 ust. 5 rozporządzenia organ zarządzający ruchem ma obowiązek odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu został złożony przez osobę nieuprawnioną, ponieważ skarżąca, na której zamówienie działała osoba przedstawiająca projekt do zatwierdzenia, nie mieści się w katalogu podmiotów wymienionych § 4 ust. 3 pkt 1 - 3 rozporządzenia, a w szczególności nie jest organizacją turystyczną wskazaną w § 11 pkt 4 rozporządzenia, do której wyłącznej kompetencji należą zadania w zakresie umieszczania i utrzymania znaków oznaczających szlaki turystyczne. Działalność organizacji turystycznych reguluje ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej, zgodnie z którą Polska Organizacja Turystyczna jest państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1 powołanej ustawy), a do tworzenia i działania regionalnych i lokalnych organizacji turystycznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (art. 4 ust. 2 ustawy), a nadzór nad tymi organizacjami sprawuje minister właściwy do spraw turystyki (art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy). Natomiast w myśl art. 1 i art. 4 dekretu z dnia 7 maja 1945 r. o upaństwowieniu Muzeum Narodowego w [...], skarżąca jest wyposażoną w osobowość prawną instytucją państwową, nadzorowaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Obwieszczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych ministrowi kultury i dziedzictwa narodowego lub przez niego nadzorowanych). Ponadto organ dopuścił się naruszenia § 8 ust. 2 i 5 rozporządzenia wydając akt o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu o treści nieprzewidzianej powołanymi przepisami. Już sama treść zaskarżonego aktu jest wewnętrzne sprzeczna, ponieważ w pierwszej części zawiera ono stwierdzenie, że organ zaproponowaną przez skarżącą organizację ruchu zatwierdził w całości bez zmian, natomiast z wpisanych dalej uwag wynika, że organ nie zatwierdził części przedstawionego projektu zmiany organizacji ruchu – w zakresie znaków zlokalizowanych w pasie autostrady – uzależniając zatwierdzenie w tej części od zmiany rozporządzeń z zakresu znaków i sygnałów drogowych. Przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości częściowego warunkowego zatwierdzenia organizacji ruchu. W przypadku stwierdzenia przez organ zarządzający ruchem, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego ma on obowiązek odrzucić taki projekt (§ 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia), nawet wówczas gdy formalnie jest on zgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków. Niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi natomiast samodzielną przesłankę odrzucenia projektu (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia organ w akcie o zatwierdzeniu organizacji ruchu może wpisać uwagi dotyczące wyłącznie wdrożenia organizacji ruchu, natomiast w rozpoznawanej sprawie uwaga uzależniająca uzgodnienie lokalizacji części znaków drogowych od odpowiedniej zmiany przepisów w istocie nie dotyczy samego wdrożenia organizacji ruchu tylko zakresu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Wdrożenie organizacji ruchu polega na czynnościach technicznych związanych z wykonaniem oznakowania czy instalacji urządzeń zgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu. Natomiast zatwierdzenie organizacji ruchu przez właściwy organ jest aktem prawa administracyjnego. Skoro zamieszczone przez organ w akcie uwagi stanowią integralną część tego aktu, decydującą o zakresie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, nie mogą one stanowić przedmiotu samodzielnego zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż nie są one odrębnym rozstrzygnięciem. Wobec tego, pomimo że skarżąca wskazała w skardze, iż zaskarża tylko uwagi do zatwierdzonej organizacji ruchu, przedmiotem kontroli sądu musiał być cały ten akt. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.