VII SA/Wa 958/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) lutego 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) grudnia 2010r. wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia (...) września 2009r., Nr (...), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce nr ew. (...) w m. S. gm. J. polegające na realizacji budynku letniskowego i nałożył na Z. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia (...) stycznia 2010r. : zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wraz z uzgodnieniami (w tym. m. in. z O.), pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ I instancji wydłużył termin na wykonanie w/w obowiązku do dnia (...) sierpnia 2010r. Wobec nie wypełnienia przez zobowiązanego obowiązków nałożonych na niego w/w postanowieniem w dalszym toku postępowania organ I instancji decyzją z dnia (...) grudnia 2010r. Nr (...), wydaną w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazał Z. R. wykonanie rozbiórki budynku letniskowego samowolnie wybudowanego na w/w działce. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem. W ocenie organu bezspornym w sprawie jest fakt samowolnego tj. bez wcześniejszego uzyskania stosownego zezwolenia, wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budynku letniskowego. Nie budzi także w świetle materiału dowodowego wątpliwości organu odwoławczego konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie, wobec charakteru spornej inwestycji, przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 48 ustawy Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ponieważ odwołujący nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia (...) września 2009r. zasadnym i zgodnym z prawem w ocenie organu odwoławczego było orzeczenie nakazujące dokonania rozbiórki obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji, pomimo legalności działań organów rozpoznających sprawę, wymagała stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r., sygn I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., sygn. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpatrywanej sprawie. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy także podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.) Poza powyższym należy zauważyć także, że wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania koniecznym jest właściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia stanowiące obowiązkową część decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższą regulację - w ocenie Sądu – organ naruszył w/w, podstawowe zasady postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ nie przeanalizował i nie ocenił na tle zebranego materiału zarzutu jaki skarżący zgłaszał w odwołaniu iż dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, (twierdzenie to skarżący poparł dołączonym do skargi pismem Starosty Powiatu P. z dnia (...) grudnia 2005r. potwierdzającym dokonanie zgłoszenia wykonania budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2 i zawierającym stanowisko Starosty o nie wniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia). Dopiero przeprowadzenie postępowania, którego wynikiem będzie jednoznaczne ustalenie, czy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego, czy przedmiot zgłoszenia jest tożsamy z wykonanymi robotami budowlanymi czy też przekracza ich zakres - a więc czy dokonane przez skarżącego zgłoszenie jest prawnie skuteczne, pozwoli organowi nadzoru budowlanego na wdrożenie właściwego trybu postępowania, dokonanie przewidzianych prawem czynności i wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Brak samodzielnego postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego, brak właściwej analizy - oceny materiałów zebranych w sprawie – nie pozwala na dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. W świetle w/w ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.