VII SA/Wa 959/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.e na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 i 108 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.). - nakazał W. L., rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...] tj. wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [....] i [...] w drodze gminnej – ulicy [...] w Z., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia na podstawie art. 108 kpa decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia i mienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając sprawę po uchyleniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jego decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2006r., ustalił, iż W. L. wybudowała fragment ogrodzenia własnej działki nr ew. [...] obr. [...] w drodze gminnej. Ogrodzenie wybudowano wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], nie dokonując uprzednio wymaganego prawem zgłoszenia. Jak wskazał organ, z pisma Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] lutego 2007r. wynika, że "ulica [...] we wsi Z. funkcjonuje na terenie części działki nr ew. [...], części działki nr ew. [...], części działki nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] i [...] obręb [...]". Zlokalizowanie ogrodzenia w drodze gminnej uniemożliwia zatem, zdaniem organu legalizację samowolnie wykonanego ogrodzenia. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wyjaśnił, że ogrodzenie uniemożliwia dojazd służb miejskich do nieruchomości znajdujących się przy ul, [...], która jest ulicą "ślepą". Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania W. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan sprawy podając, iż w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2006r. stwierdzono, że W. L. wykonała w dniu 16 grudnia 2006r. ogrodzenie długości 22,70 m na odcinku ulicy [...] (działka nr ew. [...] – droga gminna) w Z. poprzez zabetonowanie 7 szt. słupków stalowych w gruncie z siatką stalową. Inwestorka przedłożyła zgłoszenie z dnia 4 sierpnia 2004r. dotyczące budowy ogrodzenia swojej działki, od którego organ nie wniósł sprzeciwu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał W. L. prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia na działce nr ew. [...] w ulicy [...] w Z. wykonanych bez stosownego zgłoszenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. orzekł rozbiórkę "(...) wykonanego odcinka ogrodzenia na działce nr ew. [...] w ulicy [...] (droga gminna nr [...]– uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2001r.) w Z. gm. W. wykonanych bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. - uchylił w/w rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. wstrzymał W. L. roboty budowlane przy budowie ogrodzenia działki nr ew. [...] obr. [...], a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., nakazał W. L. rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia. Decyzja ta w ocenie organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zgłoszenia przez inwestorkę zamiaru budowy ogrodzenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, na podstawie akt sprawy, że W. L. w dniu 26 czerwca 2004r. dokonała zgłoszenia wykonania ogrodzenia swojej działki o nr [...] i roboty budowlane przy budowie ogrodzenia rozpoczęła 8 lipca 2004r., a więc przed upływem 30 dni, w czasie których organ może wnieść sprzeciw. Wykonane przez skarżącą ogrodzenie zostało w dniu 28 lipca 2004r. rozebrane przez jej sąsiadów. Ponownie ogrodzenie, będące przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca wykonała w grudniu 2006r., a więc po upływie 2 lat od dokonania zgłoszenia co oznacza, że wykonane zostało w warunkach samowoli. Dodatkowo organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 6 marca 2007r. oraz pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z.o.o. w W. z dnia 19 stycznia 2007r. z których wynika, że nie ma możliwości dojazdu samochodów służb miejskich do budynków znajdujących się na ulicy [...]. Tym samym niewątpliwe jest, że obecne usytuowanie spornego ogrodzenia zagraża bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła W. L. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organów dotyczącym wybudowania ogrodzenia w drodze gminnej. Ta "chłopska droga" została jej zdaniem bezprawnie zaliczona, uchwałą Rady Miejskiej w W., do kategorii dróg gminnych, gdyż ma całkowitą szerokość jedynie 2,5 m i nie przebiega po jej działce nr [...] obr. [...]. Potwierdziła to Rada Miejska w W., która po rozpatrzeniu jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na posiedzeniu w dniu 10 marca 2005r., podjęła uchwałę nr [...], w której m. in. stwierdził, że ul. [...] nie przebiega po gruntach działki nr ew. [...] obr. [...] należącej do skarżącej, obecnie dz. nr [...] obr. [...]. Organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały jej twierdzenie, że ogrodzenie stoi wyłącznie na działce stanowiącej jej własność i nie wchodzi w pas gruntu stanowiący ziemną drogą zwaną ul. [...]. W dalszych wywodach skargi wskazała, iż wybudowane przez nią ogrodzenie nie wymagało dokonania zgłoszenia, gdyż nie stoi od strony drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7 i 77 § 1 kpa i 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji rozbiórkowej obowiązkiem organu jest wykazanie, jakie przepisy obowiązującego prawa stanowią przeszkodę w zalegalizowaniu samowolnie wykonanej inwestycji. Nakazując rozbiórkę ogrodzenia organy przede wszystkim przyjęły, iż wybudowane ono zostało bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia, a brak możliwości jego legalizacji wynika z faktu, iż posadowione zostało na gruncie stanowiącym drogę publiczną (ul. [...]) nie będącym własnością skarżącej. Powyższe stanowisko organu należy podzielić w zakresie ustalenia, że skarżąca działała w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organ niewadliwie ustalił, że budowa ogrodzenia nie została poprzedzona wymaganym przez prawo zgłoszeniem. Ulica [...] w Z. na podstawie uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001r. zaliczona została do kategorii dróg gminnych, jednakże nie ta okoliczność przesądzała o obowiązku dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych". Użycia przez ustawodawcę określenia "miejsca publiczne", a nie" drogi publiczne" oznacza, iż pojęcie to dotyczy wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępne, z których korzysta nieokreślona liczba osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2006r., sygn. akt: II OSK 1002/05, Lex 267009). Nie ulega wątpliwości, że ulica [...] niezależnie od tego, czy zaliczona została uchwałą Rady Miejskiej W. do kategorii dróg gminnych, czy też, jak twierdzi skarżąca jest tylko "ziemną chłopską drogą" o szerokości 2,5 m jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i budowa ogrodzenia od strony ulicy [...] wymagała dokonania zgłoszenia. Z akt postępowania wynika, że skarżąca zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia dokonała w dniu 26 czerwca 2004r. i na jego podstawie rozpoczęła budowę w dniu 8 lipca 2004r. Ogrodzenie to w dniu 28 lipca 2004r. zostało przez jej sąsiadów rozebrane. W tak ustalonym stanie faktycznym trafnie organ przyjął, iż budowa ogrodzenia w grudniu 2006r. wymagała dokonania odrębnego zgłoszenia czego skarżąca nie uczyniła. Niewadliwe ustalenie przez organ wykonania ogrodzenia w warunkach tzw. "samowoli budowlanej" nie oznacza jednak, iż decyzja nakazująca jego rozbiórkę odpowiada prawu. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż organ z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Nakazując na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę ogrodzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, iż pismem z dnia 9 lutego 2007r. Urząd Miejski w W. poinformował, "że ulica [...] we wsi Z. funkcjonuje na terenie części działki nr ew. [...], części działki nr ew. [...], części działki nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] i działce nr ew. [...] obręb [...]". Przesądziło to w ocenie organu I instancji o braku możliwości doprowadzenia wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie nie odniósł się do twierdzenia skarżącej, iż ul. [...] składa się z prywatnych działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Nadto w uzasadnieniu swojej decyzji wprost wskazał, na podstawie analizy akt sprawy, że "skarżąca w grudniu 2006r. wykonała ogrodzenie działki nr ew. [...] obr. [...] wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] od strony drogi gminnej – ul. [...] oraz wzdłuż granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] – od strony drogi publicznej – ul. [...].". Analizując powyższe nie sposób nie zauważyć, że organ wskazuje na budowę ogrodzenia "od strony drogi gminnej – ul. [...]", a nie na budowę ogrodzenia "w drodze gminnej". Te rozbieżności nie zostały wyjaśnione w żadnym stadium postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia 2 października 2006r., z której uzasadnienia wynika, iż twierdzenia skarżącej dotyczące bezprawnego zaliczenia części jej gruntu do drogi publicznej nie są całkowicie bezzasadne. Nie przesądzając wyników ponownego rozpatrzenia sprawy wskazać należy, że wszystkie powyższe wątpliwości powinny być w sposób wyczerpujący wyjaśnione przez organ, bowiem od wyniku tego postępowania zależą ewentualne możliwości podjęcia legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.