VII SA/Wa 959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz z art. 36a ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz.1332 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. W. uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia M. Z. i P. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku /kategoria obiektu budowlanego - 1/ na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].03.2017 r. Starosta [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku (kategoria obiektu budowlanego – 1) na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. W dniu 10.05.2017 r. wpłynął wniosek inwestorów o zmianę tej decyzji oraz zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Do wniosku dołączono zamienny projekt budowlany, oryginał dziennika budowy, z którego nie wynikało, by roboty związane z dokumentacją zamienną były już zrealizowane. Organ nie miał podstaw by nie wydać pozwolenia na zmianę powyżej decyzji. Decyzją z dnia [...].05.2017 r. nr [...] Starosta [...] zmienił decyzję z [...].03.2017 r. nr [...] - zatwierdził zamienny projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. W dniu 14.06.2017r. wpłynął wniosek P. W. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Postanowieniem z dnia [...].07.2017 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].05.2017 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2017r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku /kategoria obiektu budowlanego - 1/ na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. Ustalono, że P. W. wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. P. W. złożył dokumentację fotograficzną oraz oświadczenia sąsiadów inwestycji w których potwierdzili datę wykonanych zdjęć oraz fakt, że w dniu 24.04.2017 r. fundamenty budynku wykonane były w całości, a na wierzchu zalana była płyta betonowa na całej powierzchni budynku. Organ uznał, iż zachodzą przesłanki uprawdopodobniające ewentualne uchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2017r. Starosta [...] wezwał inwestorów – M. i P. Z. do zajęcia stanowiska w sprawie wznowienia postępowania. P. Z. dołączył pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w którym znajdowała się informacja, że M. K. (kierownik budowy) oświadczył, że podniesienie terenu wykorzystane do szalunku stropu zostało usunięte do rzędnej zgodnej z projektem, co zostało potwierdzone, podczas dwóch kontroli przeprowadzonych 26.07.2017 r. oraz 30.09.2017 r. Inwestorzy przedłożyli oświadczenia sąsiadów oraz wykonawcy inwestycji w których wskazywano, że w drugiej połowie maja 2017 r. wykonane były ławy fundamentowe i ściany fundamentowe, nie wykonano warstwy chudego betonu, ścian parteru i schodów. P. W. twierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jego działkę poprzez zalewanie oraz przesłanianie. Jednak zdaniem organu nasyp, przez który mogło występować zalewanie działki P. W. został wykonany na cele budowlane, a później usunięty. Ponadto działka P. W. znajduje się od strony południowej względem przedmiotowej nieruchomości, dlatego zdaniem organu przesłanianie nie będzie występować. Organ ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki P. W., a co za tym idzie pierwsza przesłanka (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), na którą powoływał się wnioskodawca w celu uchylenia decyzji z dnia [...].05.2017 r. nie istnieje. Dalej organ wywodził, że choć oświadczenia sąsiadów co do stanu budowy na przedmiotowej inwestycji, są ze sobą sprzeczne, to dowody przedstawione przez P. W. w postaci oświadczeń sąsiadów, zdjęć z datami ich wykonania są bardziej wiarygodne. Z materiałów tych wynikało, że w dniu 24.04.2017 r. wykonano wszystkie ściany fundamentowe z bloczków betonowych, co potwierdza wykonana płyta betonowa (chudy beton) będąca pierwszą warstwą podłogi parteru oraz izolacja pionowa i pozioma ścian. W projekcie zamiennym została podwyższona rzędna poziomu 0,00 projektowanego budynku, a skoro powyższe elementy zostały wykonane już w dniu 24.04.2017 r., to oznaczało że w dacie złożenia przez inwestorów wniosku o zmianę decyzji ([...].05.2017r.), postępowanie było bezprzedmiotowe. Powołując się na art. 36a ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, organ wskazał na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym druga przesłanka (art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) zaistniała i jest podstawą do uchylenia decyzji oraz podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2017 r. M. Z. i P. Z., wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i P. Z., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. uchylającej, na wniosek P. W., decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku, na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...], Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie M. Z. i P. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...], z zachowaniem warunków zawartych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017r. Pismem z dnia 14 czerwca 2017r. P. W., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wystąpił o wszczęcie postępowania mającego na celu uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...]. Organ wojewódzki stwierdził, iż rozstrzygnięcie Starosty [...] zapadłe we wznowionym postępowaniu wydane zostało z naruszeniem przepisów dotyczących tej instytucji, co w zestawieniu z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w trybie wznowienia, ma dwa etapy: etap wstępny i etap rozpoznawczy. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145 i 145a Kpa. Organ I instancji winien był w pierwszej kolejności sprecyzować żądanie wnioskodawcy, wzywając go do wskazania na podstawie której przesłanki wynikającej z art. 145 i 145a Kpa żąda wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, oraz zbadać czy wniosek złożony został z zachowaniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 Kpa, który stanowi: "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, co do której decyzji wznowienia postępowania domaga się P. W., a konsekwencją powyższych ustaleń winno być zbadanie zachowania terminu przez wnioskodawcę. P. W. wskazał na dwie przesłanki, na podstawie których żąda wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Natomiast termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Nadto organ I instancji, uznał po przeprowadzaniu postępowania, że P. W. nie przysługuje statusu strony, jednakże zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., z uwagi na zaistnienie drugiej przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na którą powoływał się wnioskodawca. Wojewoda [...] zauważył, że wnioskodawcą niniejszego postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa mogła być wyłącznie strona. Niemożliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w oparciu o przesłankę określoną w ww. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na wniosek osoby, która - jak ustalił organ I instancji - nie posiada statusu strony. Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji miał wyjaśnić i sprecyzować treść żądania wnioskodawcy i w zależności od tego zbadać czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikający z art. 148 Kpa. W przypadku, gdyby Starosta [...] stwierdził, że powyższy termin został zachowany, miał przeprowadzić odpowiednie postępowanie w trybie art. 150 i 151 Kpa. P. W. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Decyzji tej zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie gdyż nie zachodziły okoliczności wskazujące na koniczność uchylenia decyzji, a w szczególności za taką okolicznością nie może być uznany rzekomy brak ustalenia przez organ I instancji treści żądania wniosku o wznowienie postępowania oraz rzekomy brak ustalenia czy P. W. złożył w terminie wniosek o wznowienie postępowania. 2) art. 80 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu części materiału dowodowego, w postaci: a) wniosku P. W. o wznowienie postępowania w którym wprost wskazał datę 9 czerwca 2017 r. jako chwilę w której dowiedział się o decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania tj. decyzji z dnia [...] maja 2017 r., b) wniosku o wznowienie postępowania skarżącego P. W. z którego uzasadnienia wprost wynikało, że treścią żądania Skarżącego jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nie zaś z dnia [...] marca 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do uznania iż zachodzą wątpliwości w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz ustalenia żądania wyrażonego we wniosku o wznowienie postępowania. 3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że: a) organ I instancji, nie zbadał w odpowiedni sposób czy został zachowany termin określony w art. 148 kpa, podczas gdy P. W. wskazał w piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. iż o decyzji z dnia [...] maja 2017 r. dowiedział się w dniu 9 czerwca 2017 r., w konsekwencji także o nowej okoliczności w sprawie. b) organ I instancji niezasadnie sprostował oczywistą omyłkę, która wystąpiła we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 7 lipca 2017 r., podczas gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że skarżący żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., c) skarżący nie wyraził żądania wznowienia postępowania w sposób wystarczający, podczas gdy analiza uzasadnienia wniosku wskazuje na wolę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. d) żądanie skarżącego o wznowienie postępowania mogło dotyczyć wyłącznie decyzji z dnia [...] marca 2017 r., podczas gdy analiza pism i wniosków świadczy o tym, że kwestionowanie decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nie byłoby w interesie skarżącego. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnosił, że P. i M. Z. rozpoczęli w oparciu o decyzję z [...] marca 2017 r. prace budowlane. Wykonali fundamenty budynku których wysokość wynosiła 1 metr i 60 centymetrów (co jak później ustalono było niezgodne z ówczesnym projektem, który zakładał wysokość fundamentu na poziomie 60 cm.). Następnie obsypali fundament prawie 2 metrowym nasypem. Powyższe działania związane były z wysokością działki inwestorów, która posiada spadek i znaczącą różnicę wysokości w stosunku do sąsiedniej działki skarżącego. Pierwotny projekt budowlany zakładał określone parametry wysokości fundamentów, które nie zostały zachowane. Inwestor podniósł ich wysokość prawie trzykrotnie. Już po wybudowaniu fundamentów próbował dostosować projekt budowlany do istniejącego stanu. Przedstawił projekt budowlany zastępczy nie informując organu, że prace budowlane w zakresie fundamentów zostały już wykonane. Konsekwencją tych działań było wydanie decyzji z dnia [...] maja 2017r. Inwestor wykonał fundamenty na wysokości 1,6 m i nasyp ziemny jeszcze przed zmianą projektu, dopiero potem wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę z [...] marca 2017r. i uzyskał taką decyzję w dniu [...] maja 2017r. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2017r. sprostowanym postanowieniem z 11.09.2017r. Starosta [...] po uzyskaniu wiedzy o tych okolicznościach wznowił postępowanie. Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., gdyż w jego ocenie istniały wątpliwości, co do żądania wnioskodawcy oraz zachowania terminu do wniesienia o wznowienie postępowania. Skarżący zaprzeczył możliwości uznania, iż jego wniosek o wznowienie mógłby dotyczyć decyzji z dania [...] marca 2017 r., ale nawet wówczas taki wniosek został złożony w terminie miesiąca od moment w którym strona dowiedziała się o nowych okolicznościach. W niniejszej sprawie nową okolicznością było zapoznanie się z decyzją z dnia [...] maja 2017r., co miało miejsce 9 czerwca 2017 r. Skoro wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 10 lipca 2017r., to termin został zachowany. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 t.j., w skrócie p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). W tym kontekście należy przypomnieć, że pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. P. W., wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania mającego na celu uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...]. Następnie Starosta [...], pismem z dnia 27 czerwca 2017 r., zwrócił się do P. W. o sprecyzowanie wniosku, tj. wskazania przesłanki na podstawie której wniósł o wszczęcie postępowania. Wnioskodawca miał podać datę kiedy dowiedział się o decyzji. W odpowiedzi P. W. wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], zmienionej własną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Z kolei skarżący we wniesionej skardze podnosił, że jego wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 10 lipca 2017r. (co może być pomyłką pisarską). Niewątpliwie pism skarżącego mogących być wnioskami było kilka. Zatem ustalenie konkretnego pisma stanowiącego wniosek o wznowienie postępowania w odniesieniu do konkretnej decyzji, jest konieczne dla oceny zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Natomiast termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Przy czym pamiętać należy, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy, możliwe jest ustalenie innego terminu, niż deklarowany - wynikający z oświadczenia wnioskodawcy. Przede wszystkim jednak, organ I instancji, uznał po przeprowadzaniu postępowania, że P. W. nie przysługuje statusu strony. Przy takich ustaleniach organ nie mógł we wznowionym na wniosek skarżącego postępowaniu, uchylić ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., z uwagi na zaistnienie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na którą także powoływał się wnioskodawca. Słusznie Wojewoda [...] zauważył, że wnioskodawcą niniejszego postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa mogła być wyłącznie strona. Niemożliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na wniosek osoby, która nie posiada statusu strony. P. W. twierdził, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jego działkę, wskazywał na jej zalewanie oraz przesłanianie. W ocenie organu I instancji nasyp, przez który mogło występować zalewanie działki P. W., został wykonany na cele budowlane, a później usunięty. Ponadto wskazał, że działka skarżącego znajduje się od strony południowej względem inwestycji, tym samym przesłanianie przez budynek inwestorów nie może występować. W konsekwencji organ ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki P. W., a co za tym idzie nie istnieje przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - na którą powoływał się wnioskodawca w celu uchylenia decyzji z dnia [...].05.2017 r. Zbadanie przymiotu strony, inicjatora postępowania wznowieniowego, powinno odbyć się w odniesieniu do treści kwestionowanej decyzji ostatecznej, a ta przewiduje określone rozwiązania zamienne w stosunku do pierwotnego postępowania i zatwierdzonego wówczas projektu budowlanego. Jednak w obu tych postępowaniach zwyczajnych skarżący udziału nie brał. Starosta [...] przechodząc do drugiej fazy postępowania wznowieniowego, powinien był ustalić w oparciu o przesłanki z 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, interes prawny skarżącego. To wymagało odniesienia się do konkretnych rozwiązań projektowych wynikających z kwestionowanej decyzji ostatecznej. Takiej analizy decyzja Starosty nie zawiera. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, że kontrolowana przez niego w trybie odwoławczym decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji miał wyjaśnić i sprecyzować treść żądania wnioskodawcy i w zależności od tego zbadać czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, wynikający z art. 148 Kpa. W przypadku, gdyby Starosta [...] stwierdził, że powyższy termin został zachowany, miał przeprowadzić odpowiednie postępowanie w trybie art. 150 i 151 Kpa. Sąd stwierdza, że takie rozstrzygnięcie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zaistniała konieczność orzeczenia kasatoryjnego, po myśli tego przepisu. Postępując odmiennie i orzekając merytorycznie, Wojewoda dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Według art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.