VII SA/Wa 960/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. skargę oddala VII SA /Wa 960/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2002r, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r, nakazał K.T. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina N. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na poprzednio wydaną decyzję, nakazującą inwestorowi wykonanie czynności mających na celu "doprowadzenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem", która została uchylona w dniu [...] grudnia 2001 r. przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu 25 kwietnia 2002r. przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzone zostały oględziny obiektu. Organ ustalił, że inwestor rozpoczął budowę na podstawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego z dnia [...] stycznia 1980r. Naczelnika Gminy w N., według projektu typowego budynku mieszkalnego [...]. Inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, zmienił gabaryty obiektu, zamiast zaprojektowanych 2,5 kondygnacji wykonał 3,5 kondygnacje (w części klatki schodowej - 4 kondygnacje), zmienił wymiary w rzucie poziomym oraz funkcję z dopuszczonej pozwoleniem - letniskowej na całoroczną. Tym samym, zdaniem organu administracyjnego, inwestor rażąco naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obowiązującego w dacie orzekania. Obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których jest położona działka inwestora dopuszczał realizację obiektów o powierzchni ogólnej 60-80m2, wyposażeniu przystosowanym do użytkowania sezonowego i maksymalnej wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji. Przedmiotowy obiekt nie spełniał powyższych kryteriów i organ uznał, że nie ma podstaw do legalizacji obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniósł K.T. Wskazał, że prace budowlane rozpoczął w 1980r. Stan surowy budynku został zakończony w sierpniu 1981r. a szlichty na podłogach i tynki wykonane były w 1982r. Do roku 1986r. realizował obiekt zgodnie z projektem ale nierównomierne osadzanie budynku i pęknięcia spowodowały konieczność wzmocnienia budynku i częściowego przeprojektowania. Od 1990r. do 1991r. zostały wykonane wieńce przy fundamentach kondygnacji parterowej i dachowej, w wyniku, czego nastąpiły zmiany w wysokości ścian wschodniej i zachodniej. Stan zamknięty części nadbudowanej został zakończony w sierpniu 1993r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy budowie budynku mieszkalnego inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków posiadanego pozwolenia na budowę. Jedynym możliwym działaniem organu było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na tą decyzję złożył K.T. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji. W skardze powołał się na wydane postanowienie wstrzymujące roboty budowlane, które stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło moc, bowiem w terminie nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ustawy. Tym samym w ocenie skarżącego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało zakończone. Ponadto skarżący twierdził, że budowa została ukończona przed 1 stycznia 1995r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 5142 /03 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1980 roku o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego według projektu typowego [...] i zgodnie z ówczesnym planem działka przeznaczona była pod zabudowę letniskową. Według oświadczeń samego inwestora w latach osiemdziesiątych obiekt mieszkalny realizowany był zgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę. Później na skutek nierównomiernego osiadania fundamentów zmuszony został do dodatkowych prac budowlanych. Inwestor nadbudował na starej bryle budynku nową kondygnację i powiększył budynek realizując tym samym zupełnie inny obiekt. Organy uznały, że inwestor w sposób istotny odstąpił od wymogów udzielonego pozwolenia na budowę i zrealizował obiekt niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednak w ocenie Sądu nie wzięły pod uwagę, że w części obiekt został zrealizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę Jako niewątpliwe Sąd uznał, że inwestor poza udzielonym pozwoleniem na budowę wybudował dodatkowe kondygnacje obiektu. Przeznaczył również obiekt letniskowy na obiekt mieszkalny - całoroczny. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego do tak zrealizowanej nadbudowy winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Jednak skoro wszczęcie postępowania w sprawie tej samowoli miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995r, to zgodnie z art. 103 ust. 2 do niniejszej budowy winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005r. nakazał K.T., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., całkowitą rozbiórkę wzniesionego budynku mieszkalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr ew. [...] nie była przeznaczona pod tego rodzaju budownictwo. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor K.T., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelnik Gminy N. wydał w 1988 roku decyzję na budowę przyłącza gazowego do przedmiotowego budynku a tym samym zaakceptował fakt , iż jest to budynek mieszkalny a nie letniskowy. Poza tym akt notarialny nabycia działki określał ją jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową a nie letniskową. Nadto plan zagospodarowani przestrzennego wbrew ustaleniom organu nie zakazywał na terenie przedmiotowej działki budowy budynków mieszkalnych, a całe postępowanie w przedmiocie samowoli nie mogło być kontynuowane wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót i braku wydania decyzji w przepisowym terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2005 r. nakazującej K. T. całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. - decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. 74.38.229 z późn. zm.) nakazał K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanej poza zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] stycznia 1980r. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zapadło szereg decyzji organów I jak i II instancji, które nie rozstrzygnęły ostatecznie sprawy wybudowanego budynku mieszkalnego którego inwestorem był K.T. Wyrokiem z dnia 7 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organów obu instancji stwierdził, że inwestor poza pozwoleniem na budowę, które obejmowało budowę budynku letniskowego, nadbudował na bryle istniejącego budynku nową kondygnację i zrealizował tym samym zupełnie inny obiekt. Ponadto przeznaczył obiekt letniskowy na obiekt mieszkalny - całoroczny. Odnosząc się do ustaleń z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2002r. organ wskazał, że inwestor rozpoczął budowę obiektu na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] stycznia 1980r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu typowego [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku letniskowego wysokości 2,5 kondygnacji zaadoptowanego do swoich potrzeb przez K.T. Zgodnie z oświadczeniem inwestora do roku 1986 wykonano budynek tak jak przewidziano w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Następnie, wobec nierównomiernego osiadania budynku inwestor, w latach 1990 - 1993, przeprowadził dalsze prace budowlane przy przedmiotowym obiekcie. Na powyższe nie posiadał zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W wyniku tych robót budowlanych zmieniły się gabaryty obiektu. Z projektowanych 2,5 kondygnacji wykonano 3,5 kondygnacji, zabudowano i nadbudowano wejście do budynku do wysokości 4 kondygnacji. Zmieniono tym samym wymiary w rzucie poziomym oraz funkcję z dopuszczonej pozwoleniem - letniskowej na mieszkaniową całoroczną. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem nie uwzględnia istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 marca 2005r. Organ I instancji pominął bowiem fakt legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego oraz zrealizowania części budynku (do roku 1986) zgodnie z warunkami tejże decyzji. Zdaniem organu II instancji stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z dyspozycją art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. (Dz. U. 74.38.229 z późn. zm.), obiekty budowlane lub ich części , będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wykonana przez inwestora, na istniejącym do 1986r. budynku letniskowym, nadbudowa części mieszkalnej (1 dodatkowa kondygnacja) oraz nadbudowa części obiektu nad wejściem do budynku (do 4 kondygnacji) zrealizowana została bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., zarówno obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy, jak i obowiązujący od [...] lipca 1994r nie dawał możliwości realizacji budynku o takich gabarytach (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji). Nadbudowana część obiektu powstała na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 uzasadnia nakaz rozbiórki nadbudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył K. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenia przepisów art. 7 , 77 § 1 kpa, 107 § 3 kpa. Skarżący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organy, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany przedłożony do decyzji z dnia [...] stycznia 1980 r. dotyczył budynku o 2,5 kondygnacjach, gdy tymczasem w ocenie skarżącego przewidziano w nim trzy kondygnacje . Na poparcie tej tezy przedłożył opinię techniczną, że budynek posiada trzy kondygnacje oraz strych niemieszkalny . W ocenie skarżącego w sprawie organy nie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2005 r. bowiem wobec nowych dowodów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie miał zastosowania . Poza tym organ nie ustalił prawidłowo, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego. Z pisma z dnia 14 lutego 2006 r. wynika, że w gminie N. nie było żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym zdaniem skarżącego w decyzji błędnie przyjęto, iż w przepisie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mowa jest o zgodności budowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowania obiektu. Sformułowanie sentencji decyzji rozbiórkowej nie pozwala na określenie jaką część obiektu należy rozebrać. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem . W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póz. zm), wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, możliwe jest wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Podstawą materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki był przepis art. art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) stanowił on, że obiekt lub jego część wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ stwierdzi, że znajduje się na on terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i orzeczenie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, było zasadne albowiem spełnione zostały dwie przesłanki, to jest: nadbudowa i rozbudowa budynku nastąpiła bez wymaganego prawem zezwolenia oraz naruszony został planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie budowy. Fakt nadbudowy i rozbudowy budynku w stosunku do stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r. - bez uzyskania pozwolenia budowlanego, był w sprawie oczywisty i niekwestionowany nawet przez skarżącego, który jednocześnie wskazywał na przyczyny takiego zaniechania. Podniesiony w skardze zarzut dotyczący tego , że budynek posiada tyle samo kondygnacji co w zatwierdzonym wymienioną decyzją powtarzalnym projekcie budowlanym [...], jest bez znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że został on rozbudowany i nadbudowany. Aktualny wygląd zewnętrzny budynku i parametry techniczne różnią się w sposób zasadniczy od wskazanego projektu . Potwierdza to protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2002r. oraz zgromadzony w aktach materiał fotograficzny. Dlatego organ prawidłowo ustalił, że wykonana przez inwestora, na istniejącym do 1986r. budynku letniskowym, nadbudowa części mieszkalnej , nadbudowa części obiektu nad wejściem, zrealizowane zostały bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...] lutego 1985r., stanowił, że działka inwestora nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] - zespół letniskowy do adaptacji, gdzie plan ustalał: normatywną działkę budownictwa letniskowego na 500 - 800m2 do 1200m2 w przypadku wartościowego zadrzewienia. Jako zabudowę dopuszczał budynki o pow. 40 - 60m2 pow. ogólnej, do użytkowania sezonowego. Z kolei założenia urbanistyczne zatwierdzone uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1990r. dla terenu, na którym znajdowała się przedmiotowa działka przewidywały zabudowę letniskową z ograniczeniem tej formy wypoczynku do adaptacji istniejących obiektów. Obowiązujący od [...] lipca 1994r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. również nie dawał możliwości realizacji budynku o gabarytach zrealizowanych przez skarżącego (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji). Z powyższych ustaleń organu wynika, że działka inwestora nr ew. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową. Wprawdzie Prawo budowlane z 1974 r. było liberalne w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanych ale odmowa legalizacji wybudowanego obiektu, nastąpić mogła w sytuacji gdy obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nieprzeznaczony był pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę . Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby organ powinien uwzględniać przy ocenie przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, miejscowy plan zagospodarowania obowiązujący w dacie wydawania decyzji - należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż wskazany przepis odnosi się do zgodność obiektu z planem obowiązującym w dacie jego budowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1999r. sygn. IV SA 196/96 ( LEX nr 47287) stwierdzono: "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Mając na uwadze zarzut skargi jakoby decyzja nakazująca rozbiórkę była niedookreślona wskazać trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany [...] zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1980 r., co powoduje możliwość ścisłego ustalenia jakie części istniejącego budynku zostały rozbudowane i nadbudowane ponad zakres zatwierdzony tym projektem . Pozawala to zarówno na dobrowolne wykonanie nakazu rozbiórki jak i wykonanie jej w ramach ewentualnej egzekucji. Natomiast opisanie w decyzji, części budynku przeznaczonych do rozbiórki byłoby w okolicznościach sprawy bardzo trudne i powodowało nieczytelność sentencji decyzji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem to nie miał uprawnień do stosowania kryteriów słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej badając czy nakaz rozbiórki jest prawidłowy. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)