VII SA/Wa 960/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2023 r. nr 317/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. nr EN/3/23, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") nałożył na [...] grzywnę w wysokości 30.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr IVOT/73/2020 z dnia 8 maja 2020 r., nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego garażu podziemnego (hale A, B, C) w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1. wzmocnieniu niezbrojonych głowic słupów oraz wzmocnieniu uszkodzonej belki krawędziowej zabudowanej w osi [...]Uszczelnieniu dylatacji i naprawie elementów żelbetowych uszkodzonych przez przecieki, w sposób określony w "Ekspertyzie technicznej garażu podziemnego (hale: A, B, B) przy zespole budynku mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]", po uprzednim opracowaniu zleconego w tej ekspertyzie projektu naprawy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że [...] uchyla się od wykonania w całości obowiązków w zakresie określonym w decyzji z dnia 8 maja 2020 r. Wymierzając grzywnę organ uwzględnił, iż środek ten z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Mając na uwadze przepisy art. 7 § 2 oraz art. 3 u.p.e.a., ale także zachowanie zobowiązanego w obliczu ciążących na nim obowiązków, organ powiatowy za uzasadnione uznał nałożenie grzywny w wysokości 30 000 zł. W ocenie organu skutki obciążania zobowiązaniem pieniężnym w takiej wysokości uprawdopodobnią podjęcie przez zobowiązanego działań, mających na celu ich wykonanie w całości we własnym zakresie. Organ I instancji podkreślił również, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanych spośród dostępnych w egzekucji obowiązków niepieniężnych. Jednocześnie wezwano stronę zobowiązaną do wykonania wszystkich obowiązków określonych w decyzji nr IVOT/73/2020 w terminie 90 dni od dnia skutecznego doręczenia postanowienia. W ocenie organu powiatowego termin ten jest wystarczający na zorganizowanie i przeprowadzenie czynności mających na celu wykonanie w całości nałożonych obowiązków. Po rozpatrzeniu zażalenia [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 27 lutego 2023 r. nr 317/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 10 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że w związku z niewykonaniem przez Miasto Stołeczne Warszawa obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2020 r. nr IVOT/73/2020, organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy u.p.e.a. przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 13 maja 2021 r. organ powiatowy wystawił upomnienie nr IVOT/18/2021 wzywające podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku. Upomnienie zostało doręczone w dniu 27 maja 2021 r. W dniu 8 października 2021 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. M. [...] w W. , podczas których stwierdził, że obowiązek nie został wykonany. Wobec powyższego wystawił tytuł wykonawczy nr 114/21, który doręczono [...] w dniu 22 października 2021 r., czym wszczęto postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 7 grudnia 2022 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...], podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. MWINB stwierdził, że podmiot zobowiązany bezsprzecznie nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją nr IVOT/73/2020. Organ powiatowy miał obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji. Organ egzekucyjny uzasadnił wysokość kwoty grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. W ocenie organu II instancji grzywna w wymiarze 30 000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i spełnia funkcję dyscyplinującą wobec podmiotu zobowiązanego, co prawdopodobnie przyczyni się do podjęcia działań w celu wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. MWINB podał, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wymierzona w tej sprawie grzywna, w ocenie organu II instancji, wypełnia powyższe zadanie. Pomimo, iż decyzja organu powiatowego z dnia 8 maja 2020 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, Miasto Stołeczne Warszawa nie wykonało nałożonego obowiązku. Egzekwowany obowiązek, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana, jest obowiązkiem istniejącym. MWINB podkreślił, że z uwagi na art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ zażaleniowy wskazał, że innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania było zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, lecz nie jest karą. Jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Stwierdzono, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. MWINB wskazał, że decyzja z dnia 8 maja 2020 r. funkcjonuje w obrocie prawnym od ponad 2 lat, a obowiązek z niej wynikający nadal nie został wykonany. Podmiot zobowiązany nie przedstawił dowodów świadczących o wykonaniu obowiązku. Decyzji tej z uwagi na stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Termin 90 dni na wykonanie egzekwowanego obowiązku jaki ustalił organ egzekucyjny należy uznać za zasadny. Miasto Stołeczne Warszawa było zobowiązane do wykonania decyzji w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy, stanie się ona ostateczna. Nie podjęto jednak stosownych działań w tym terminie. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciło postanowieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, nieprawidłowej analizie materiału dowodowego, brak odniesienia się do wyjaśnień potwierdzających podejmowanie działań niezbędnych do wykonania obowiązków, w szczególności zmierzających do pozyskania niezbędnych środków finansowych; - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady racjonalnego działania oraz stosowania najmniej uciążliwego środka przy nakładaniu na zobowiązanego grzywny w wysokości 30 000 zł i przyjęcie, że grzywna jest adekwatna do okoliczności sprawy, mimo że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej jej wysokości, a organ był na bieżąco informowany o działaniach zmierzających do pozyskania środków finansowych niezbędnych do wykonania obowiązków; - art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez wyznaczenie przez organ egzekucyjny terminu realizacji obowiązki zagrożonego wykonaniem zastępczym w wymiarze 90 dni, co jest terminem zbyt krótkim, aby realizacja egzekwowanego obowiązku była możliwa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się bezzasadna. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie oceny, czy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy o nałożeniu na [...] grzywny w wysokości 30 000 zł w celu przymuszenia. Materialnoprawną podstawę postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek nie został przez niego wykonany. Niewątpliwie do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy zaliczyć objęty ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2020 r. obowiązek nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego garażu podziemnego w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...]. Z niekwestionowanych ustaleń organu powiatowego poczynionych w toku postępowania wynika, że obowiązek ten nie został wykonany. Choć strona skarżąca zarówno na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jak i w skardze do Sądu przedstawiała szereg okoliczności, utrudniających – w jej ocenie – wykonanie nałożonego obowiązku, to jednak decyzja organu powiatowego stała się ostateczna w dniu 2 czerwca 2020 r., a obowiązek w niej określony podlegał wykonaniu w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna. Nie można więc pomijać, że upłynął znaczny czas od chwili, gdy obowiązek nałożony na [...] stał się wymagalny. W ocenie Sądu, z treści art. 6 § 1 u.p.e.a., stanowiącego, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, wynika, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego, jako wierzyciela, jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązany podmiot obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Przy czym, za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości. Częściowe wykonanie obowiązku bądź podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości nie może zostać zakwalifikowane jako spełnienie obowiązku. Zasadnym więc było wydanie postanowienia w trybie art. 122 u.p.e.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przy czym przepisy u.p.e.a. nie określają przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć kwoty 50 000 zł wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Ustawodawca wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W kontrolowanej sprawie organ powiatowy prawidłowo uwzględnił okoliczność, że – co do zasady - względniejszym dla podmiotu zobowiązanego jest nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia, niż skierowanie obowiązku do wykonania zastępczego. Przedstawił wystarczającą argumentację w zakresie zasadności nałożenia grzywny w kowice 30 000 zł. Uzasadnił również wyznaczenie [...] 90-dniowego na wykonanie obowiązku. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ wojewódzki przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Powoływany brak środków finansowych na wykonanie przedmiotowych robót, jak również wskazywane utrudnienia w wyłonieniu wykonawcy robót, w okolicznościach sprawy nie mogą być uznane za usprawiedliwienie dla zaniechania wykonania decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna w dniu 2 czerwca 2020 r. Konsekwencją powyższych ustaleń było słuszne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.