VII SA/Wa 962/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji"), decyzją z [...] stycznia 2107 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane") nakazał [...] (dalej jako "inwestor") rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem oraz wykonaniem nowej więźby dachowej na budynku handlowo – usługowym usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] w zakresie ścianki kolankowej na całym obwodzie budynku oraz więźby dachowej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 22 października 2015 r. do PINB wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] o sprawdzenie legalności prowadzonych prac budowlanych w budynku położonym na ww. działkach. W ww. piśmie poinformowano, że przedmiotowy budynek jest obiektem zainteresowania konserwatorskiego objęty szczególną ochroną. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników PINB w dniu 1 grudnia 2015 r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych przy budynku. Na dzień kontroli dokonano m.in. ściankę kolankową o wysokości około 80 cm z pustaków gazobetonowych oraz drewnianą więźbę dachową płatwiowo - jętkową (dwuspadową). Ustalono, że obiekt jest handlowo - usługowy, a roboty wykonywane w budynku wykonywane są na podstawie dokonanego przez inwestora do Starosty [...] zgłoszenia z [...] lipca 2015 r. Zgłoszenie dotyczy zmiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę dachówkową. W ocenie organu I instancji zakres robót budowalnych wykonanych przy przedmiotowym budynku handlowo – usługowym wymaga wykonania projektu zaopiniowanego przez konserwatora zabytków i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Ponieważ inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę na przedmiotowe roboty budowlane, należy stwierdzić, że powstały one w ramach samowoli budowlanej. W związku z powyższym, PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. Ponieważ zaś inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z [...] marca 2016 r. nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych na ww. budynku. W trybie odwoławczym, organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2016 r. uchylił ww. decyzję PINB oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] września 2016 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z podniesieniem oraz wykonaniem nowej więźby dachowej oraz nałożono obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni wymaganych prawem dokumentów. Inwestor nie spełnił jednak obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, tj. nie przedłożył wymaganej dokumentacji dotyczącej omawianej inwestycji. Dlatego też, zdaniem organu I instancji zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki. Pismem z 8 stycznia 2017 r. inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB. Podniósł, że w jego ocenie nie doszło do rozbudowy obiektu i tym samym nie powinien być zastosowany art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że nie wie na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że obiekt jest podniesiony o 80 cm przez budowę ścianki kolankowej. Samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejscu istniejącej nie spełnia przesłanki samowoli budowalnej, gdyż nie jest budową nowego obiektu budowlanego, a co najwyżej nielegalnym remontem, do którego nie ma zastosowania ww. przepis. Nadto wskazał, że organ II instancji, w decyzji z [...] kwietnia 2016 r., uchylającej poprzednią decyzję PINB, sugerował, że w sprawie powinno mieć miejsce postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie postępowanie na podstawie art. 48 ww. ustawy. Organ I instancji bezpodstawnie też żąda dokonania od inwestora uzgodnień z konserwatorem zabytków. Inwestor posiada bowiem dokument z 4 grudnia 2015 r. od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego jednoznacznie wynika, że sprawa ta znajduje się poza zakresem kompetencji konserwatora zabytków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na realizację nadbudowy budynku handlowo – usługowego na działkach nr. ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Wyjaśnił, że wskutek nadbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego. Wprawdzie inwestor w dniu [...] lipca 2015 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych polegających na zmianie pokrycia dachowego z eternitu na blachę dachówkową na ww. budynku, nie można jednak uznać, że zgłoszenie inwestora obejmowało także roboty polegające na wykonaniu ścianki kolankowej oraz więźby dachowej. Inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał nadbudowy przedmiotowego obiektu. Organ I instancji prawidłowo więc zastosował procedurę o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie przedstawił zaś stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB podniósł, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że w treści swojego poprzedniego rozstrzygnięcia wskazał zasadność zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowalne, o ile dowiedzione zostanie wykonanie nadbudowy przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy nie przesądzał jednocześnie jak ewentualna procedura z ww. przepisu miałaby się zakończyć. W ocenie [...]WINB bezsporną jest realizacja przez inwestora robót budowalnych polegających na wykonaniu po obwodzie całego budynku ścianki kolankowej o wysokości 80 cm z pustaków gazobetonowych. Wskazuje na to obszerny materiał zdjęciowy dołączony do sprawy, jak również ustalenia poczynione przez organ I instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2015 r. Roboty budowlane dokonane przez inwestora doprowadziły do realizacji nadbudowy ww. budynku i zostały wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem (znacznie przekroczono jego zakres). Stad też zaistniała konieczność wdrożenia przez PINB procedury o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowalne. Na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego inwestor (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w jego ocenie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy nadzoru budowlanego nie udowodniły, że skarżący nadbudował obiekt. Podniósł, że ściany kolankowe istniały gdy rozpoczynał remont. Po zakończeniu remontu, mają one taką samą wysokość jak przed jego rozpoczęciem. PINB nie przeprowadził żadnych czynności, które pozwoliłyby ustalić czy doszło do nielegalnego remontu, czy też nadbudowy obiektu budowlanego. Organy nie ustaliły jakiej wysokości był obiekt zanim skarżący rozpoczął w nim roboty budowlane. Skarżący wskazał nadto, że nie kwestionuje tego, iż przeprowadził w obiekcie prace wykraczające poza dokonane zgłoszenie, jednakże obiekt (ścianki i więźba) jest tej samej wielkości jak wcześniej. [...]WINB przyjął zaś bezkrytycznie, że obiekt został podwyższony o 80 cm, nie dysponując materiałem dowodowym, który by to potwierdził. W obiekcie cały czas istniała ścianka kolankowa. Tym samym, przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, skarżący popierając skargę i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, dodatkowo oświadczył, że ściana kolankowa z pustaków powstała w miejsce ścianki z cegieł, które były tam wcześniej – łącznie z wieńcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem oraz wykonaniem nowej więźby dachowej na budynku handlowo – usługowym usytuowanym na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] w zakresie ścianki kolankowej na całym obwodzie budynku oraz więźby dachowej. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć organów stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowalnego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Sporne w niniejszej sprawie jest czy skarżący dokonał samowoli budowlanej skutkującej wydaniem nakazu rozbiórki. W ocenie organów obu instancji skarżący dokonał bowiem nadbudowy przedmiotowego obiektu nie uzyskując wymaganej prawem zgody właściwego organu. W konsekwencji powyższego sporne jest czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały procedurę o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym jest zaś, że skarżący zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu po obwodzie całego przedmiotowego budynku ścianki kolankowej z pustaków gazobetonowych oraz dokonał wymiany więźby dachowej. Poza sporem jest też, że skarżący nie przedstawił żądanej przez organ I instancji dokumentacji umożliwiającej legalizację ewentualnej samowoli budowlanej. W toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowego, skarżący konsekwentnie podnosił, że samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejscu istniejącej nie spełnia przesłanki samowoli budowalnej, gdyż nie jest budową nowego obiektu budowlanego, a co najwyżej nielegalnym remontem, do którego nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też, jego zdaniem, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego powinny ewentualnie zastosować postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Kwestionował również ustalenia organów obu instancji odnośnie wybudowania przez niego ścianki kolankowej podwyższającej przedmiotowy budynek o 80 cm. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organy obu instancji nie przeprowadziły w należyty sposób postępowania dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Przede wszystkim, organy nadzoru budowlanego, wbrew temu co podnoszą w swoich decyzjach, nie udowodniły w wystarczający sposób, że skarżący nadbudował sporny obiekt. Nie wyjaśniły w żaden sposób czy sporna ścianka kolankowa nie została wybudowana w miejsce dotychczas istniejącej, która to została przez skarżącego rozebrana. Tymczasem skarżący konsekwentnie podnosi, że ścianka kolankowa ma taką samą wysokość jak poprzednio i powstała w miejsce ścianki z cegieł, które były tam wcześniej. Co istotne - organy nie ustaliły też jakiej wysokości był przedmiotowy obiekt zanim skarżący rozpoczął w nim roboty budowlane. Nie wyjaśniły również na jakiej podstawie ustaliły, że obiekt skarżącego został podwyższony o 80 cm w stosunku do jego poprzedniego stanu. W ocenie Sądu, do dokonania przez organy obu instancji powyższych ustaleń, nie może być uznana za wystarczającą dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy. Powyższe ustalenia organów winny bowiem jednoznacznie wynikać z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w niniejszej sprawie. Tymczasem te istotne dla sprawy okoliczności nie wynikają z przedmiotowego protokołu kontroli. Słusznie też wskazuje skarżący, że samo wykonanie nowej więźby dachowej w miejscu dotychczas istniejącej nie spełnia przesłanki samowoli budowalnej. Sama bowiem zmiana konstrukcji dachu nie oznacza nadbudowy budynku. Powyższe nie jest budową nowego obiektu budowlanego, a może być uznane za nielegalny remont, do którego nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W takiej zaś sytuacji może mieć ewentualnie miejsce postępowanie o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a nie postępowanie na podstawie art. 48 ww. ustawy. Zauważyć również należy, że organ I instancji nie wyjaśnił w wyczerpujący i przekonywujący sposób, na jakiej podstawie żąda od skarżącego jako inwestora uzgodnień z konserwatorem zabytków. Pomimo zarzutu skarżącego dotyczącego tej kwestii zawartego w odwołaniu, organ odwoławczy w swojej decyzji, w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższego, naruszając tym samym art. 138 K.p.a., jak również art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji) w związku z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). W ocenie Sądu, organy nie podjęły więc wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), nie zebrały i nie oceniły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie nie uzasadniły przekonywująco swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a.). Powyższe naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy ani skarżący, ani też organy nadzoru budowlanego nie dysponują projektem budowlanym przedmiotowego obiektu, mogą mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.