VII SA/Wa 963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg D. G. i J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażaleń oddala skargi Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) – zwanej dalej "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność złożonych przez D. G. i J. G. (dalej jako skarżące) zażaleń na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. J. G. oraz D. G. zwróciły się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powyższym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375 000 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka. W odpowiedzi na powyższe pismo, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2015 r. wyjaśnił skarżącym, że wznowienie postępowania przez organ z urzędu jest jego prawem, zatem strona nie może skutecznie domagać się takiego działania organu. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] listopada 2015 r., J. G. wskazała, że przedstawione w piśmie z dnia [...] października 2015 r. stanowisko organu, że nie zachodziły przesłanki do wznowienia z urzędu postępowania, dotyczyło istoty sprawy i z tego powodu powinno podlegać kontroli instancyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], udzielił J. G. oraz D. G. odpowiedzi na pismo z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem. W piśmie tym organ wskazał, że przepisy postępowania nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. Na powyższe pismo organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2016 r. J. G. i D. G. złożyły zażalenia. W ocenie skarżących pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., pomimo niezachowania właściwej formy, jest postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących organ, nie wznawiając z urzędu swego postępowania, wykorzystuje fakt, że upłynął już termin do złożenia wniosku o wznowienie postepowania przez inwestora i dlatego inwestor nie ma już możliwości formalnego złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażaleń D. G. i J. G. na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrzenie sprawy w trybie zażaleniowym - tj. zgodnie z żądaniem skarżących zawartym w pismach z dnia [...] stycznia 2016 r. - mogłoby nastać dopiero po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji i wniesieniu zażalenia na to postanowienie przez uprawniony do tego podmiot. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jednoznacznie wskazuje na wznowienie postępowania z urzędu, to w tych warunkach organ nie ma obowiązku do wydawania orzeczenia w przedmiocie wniosku, w szczególności nie odmawia się wznowienia postępowania z urzędu. Zdaniem Główny Inspektora Nadzoru Budowalnego, pismo organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nie stanowi aktu administracyjnego. Pismo to nie spełnia bowiem wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 107 k.p.a. to znaczy poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie zażalenia. Pismo to można potraktować, jako czynność informacyjną organu administracji publicznej. Jest to bowiem dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzeka o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno natomiast wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. W dniu [...] marca 2016 r. D. G. złożyła skargę na powyższe postanowienie, która to skarga została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 963/16. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, że zażalenie złożone przez skarżącą jest niedopuszczalne, podczas gdy "pismo" organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. zawiera cechy, które nakazują przyjąć, że jest to postanowienie, a zatem złożone zażalenie w niniejszej sprawie jest dopuszczalne; - art. 149 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że faktyczna odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie nastąpiła w drodze postanowienia organu I instancji, gdy tymczasem jest to jedyna dopuszczalna prawnie forma; - art. 8 k.p.a. poprzez całkowity brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w regionie rawickim. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji mógł podjąć dwa rozstrzygnięcia – mógł wznowić postępowanie lub odmówić wznowienia postępowania i nie istnieją możliwości pośrednie. W ocenie skarżącej organ faktycznie odmówił wznowienia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącej, a to może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wznowienie z urzędu postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej jest obecnie jedynym możliwym środkiem prawnym, który pozwoli uniknąć rozbiórki budynku produkcyjnego. Natomiast wykonanie rozbiórki spowoduje sparaliżowanie pracy całego zakładu przetwórstwa indyka. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. złożyła J.G. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 964/16. Skarżąca postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a., art. 138 § 2 i art. 150 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżącej, organy nadzoru budowlanego, na skutek wad w postępowaniu zakończonym postanowieniem o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, powinny wznowić postępowanie. Skarżąca wskazała, że jednym z dokumentów złożonych w celu legalizacji rozbudowy budynku była decyzja Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy obiektów, jednak w rozstrzygnięciu tej decyzji nie wskazano, jaką powierzchnię planowanej rozbudowy ona obejmuje. W ocenie skarżącej, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, jeszcze przed określeniem wysokości opłaty legalizacyjnej, było ustalenie, czy przedłożona decyzja może stanowić podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że organ nie rozważył merytorycznie zgłaszanych zastrzeżeń wyjaśniając jedynie, że nie ma on obowiązku wznawiać postępowania z urzędu. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarządził połączenie sprawy o sygn. VII SA/Wa 963/16 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 964/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej pod sygn. akt VII SA/Wa 963/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad uzasadniających jego uchylenie, skargi zaś podlegają oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] stwierdzające niedopuszczalność złożonych zażaleń na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżących o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego postanowieniem o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku działania organu z urzędu, postępowanie zostaje wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynach wznowienia postępowania, lub też na skutek zawiadomienia osoby trzeciej uzna wznowienie postępowania za konieczne. Ponadto, gdy złożony zostanie sprzeciw prokuratora na podstawie art. 184 § 1 k.p.a. albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich stosownie od art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.) lub Rzecznika Praw Dziecka (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka – tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2086 ze zm.), organ nie może odmówić żądaniu i w tym przypadku musi z urzędu wznowić postępowanie. Natomiast w przypadku uzyskania wiadomości co do przyczyn wznowienia od osoby trzeciej, organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Treść art. 147 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowienie postępowania z urzędu należy do wyłącznych uprawnień organu. Nie ma zatem podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 569 oraz wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 32877/14). Pomimo faktu, że art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, to żaden z przepisów k.p.a. i p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Jednocześnie, za bezzasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, dotyczący nieustosunkowania się przez organ do kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania. Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, nie stwarza bowiem dla organu obowiązku wydania aktu, ani szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek w tym zakresie. Skarżące nie mogą więc skutecznie domagać się wznowienia postępowania z urzędu. Wskazać należy, że wniosek o wznowienie postępowania z urzędu należy traktować jako adresowaną do organu administracji publicznej właściwego w sprawie wznowienia postępowania sygnalizację, uprawniającą ten organ do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. W sytuacji, gdy w wyniku informacji lub skargi osoby trzeciej organ nie stwierdzi podstaw do wznowienia postępowania, to powinien w tym względzie zawiadomić wnoszącego podanie. Zawiadomienie o sposobie załatwienia takiego pisma nie przybiera żadnej z zaskarżalnych prawnych form działania, w konsekwencji od takiego załatwienia sprawy nie przysługuje środek odwoławczy. Jak już wcześniej wskazano, organ uprawniony do wznowienia postępowania z urzędu, ocenia we własnym zakresie zasadność/brak zasadności tego rodzaju sygnalizacji i ogranicza się w tym zakresie do zawiadomienia podmiotu, który z sygnalizacją taką wystąpił o rezultatach przeprowadzonej oceny, w tym o sposobie, w jaki wystąpienie to zostało załatwione. W konsekwencji uznać należy, że skoro w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku informacji skarżących, nie dopatrzył się podstaw do wznowienia z urzędu postępowania, to nie był obowiązany do wydania w tym zakresie aktu administracyjnego – postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu lub o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.