VII SA/Wa 966/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 2.500 zł za 5 dni zwłoki w sprawie wydania pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w K., zakreślając 14 – dniowy termin na jej wpłacenie. W uzasadnieniu Wojewoda [...] przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując na wstępie, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie miały przepisy po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z dnia 3 kwietnia 2004 r. Nr 93, poz. 888). Powołując się na treść art. 35 ust 6 Prawa budowlanego organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na ocieplenie ww. budynku wpłynął do organu w dniu 2 września 2003 r., zatem 65 – dniowy termin do załatwienia sprawy, wskazany w powołanym przepisie, mijał w dniu 6 listopada 2003 r., natomiast decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2003 r., czyli w sumie po upływie 85 dni. Przy obliczeniu terminu uwzględniono odliczenia dotyczące wezwania inwestora, w trybie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków wniosku tj. 15 dni, licząc od dnia wezwania tj. od 23 września 2003 r. do jego uzupełnienia, czyli do 8 października 2003 r. Zatem po odliczeniu od czasu trwania postępowania tj. 85 dni, 65 dni przewidzianych na załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu ww. 15 dni do usunięcia braków wniosku, otrzymano 5 dni zwłoki. Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta K. co do przerwania biegu terminu do załatwienia sprawy w związku z wyznaczeniem terminu na zapoznanie się z dokumentacją, bowiem – w ocenie organu – postępowanie to jest składnikiem postępowania administracyjnego, nie mieszczącym się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 kpa, a obecnie również w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88 a ust 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane – utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. niewłaściwie przyjął, iż data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku, stanowi początek biegu terminu o którym mowa w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Początkiem biegu 65-dniowego terminu jest data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro zatem przekroczenie terminu wynosiło 5 dni, a stawka ustawowa za każdy dzień zwłoki 500 zł, to łączny wymiar kary w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 2.500 zł. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta K. zarzucając organowi naruszenie art. 35 ust 6-8 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 19 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1495/07 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w jego ocenie zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi czy też nie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta K. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 9 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. II OSK 571/08 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w przypadku złożenia wniosku niekompletnego i wymagającego uzupełnienia – rozpatrzenie go przez organ byłoby naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa które obligują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Okresu więc od dnia złożenia wniosku do czasu jego uzupełnienia nie można traktować jako stanu bezczynności organu, a brak możliwości rozpatrzenia wniosku w tym czasie wynika z winy strony, czyli z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust 8 Prawa budowlanego). Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest przy jej ponownym rozpoznaniu wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższą regulację, a także z uwagi na fakt, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wykładnię dokonaną przez Sąd Kasacyjny, należy uznać, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i art. 35 ust 6 i 8 Prawa budowlanego. Bezspornym jest, że sprawę administracyjną rozpoczyna prawidłowo złożony wniosek strony. Przepis art. 33 Prawa budowlanego określa wymagania jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Przede wszystkim do wniosku takiego należy załączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego – odpowiadającego warunkom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 34 Prawa budowlanego). Podstawową powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej, poza ustaleniem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, jest zbadanie, czy wniosek jest kompletny w sensie formalnym, tj. czy zawiera wszelkie niezbędne, wymagane przez prawo materialne załączniki. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych w art. 33 Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusuniecie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 ust 2 kpa). W przypadku nieuzupełnienia braków, żądanie wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego jest bezskuteczne, nie dochodzi zatem w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji, gdyż pozostawienie bez rozpoznania wniosku jest czynnością materialno-techniczną, o której jedynie należy powiadomić stronę. Przepis art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może (pozostawia się bez rozpatrzenia). Odrębnym zagadnieniem jest określenie daty wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony zgodnie z art. 61 § 3 kpa jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Żądanie strony może być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki, jeśli wniosek czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisom prawa i w takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania. W przypadku jednak gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Nie biegną terminy procesowe poza terminem określonym w art. 35 kpa a dot. ustalenia, czy podanie (wniosek) czyni zadość przepisom prawa. Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki wezwie stronę, na podstawie art. 64 kpa do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia. Jak wynika z pisma organu z 23 września 2003 r. którym na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwano inwestora do usunięcia braków wniosku z 2 września 2003 r. – wymagał on uzupełnienia w istotnych sprawach m. in. złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podanie nr ewidencyjnych działek na których miała być realizowana inwestycja. W takiej sytuacji nie można uznać, że złożenie wniosku wszczęło postępowanie, gdyż nie można wymagać od organu aby rozpoczął rozpatrywanie wniosku bez uzupełnienia podstawowych wymogów ustawowych. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie odpowiadający prawu nie może wywoływać zamierzonych skutków przewidzianych w prawie, a przyczyna opóźnienia spowodowaną koniecznością usunięcia braków wniosku nastąpiła z winy strony a nie organu. Zdaniem Sądu w sytuacji złożenia wniosku obarczonego brakami, termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg jeżeli wnioskodawca został przez organ wezwany do usunięcia braków – po usunięciu braków i nieprawidłowości wniosku, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.