VII SA/Wa 967/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2006 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenia zdrowotne. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Pismem z dnia 5 grudnia 2005 roku M. F. wystąpiła do Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie możliwości opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. M. F. podniosła, iż w związku z pismem Prezesa NFZ z dnia 27 maja 2005 roku nie może podpisać umowy o dobrowolnym ubezpieczeniu zdrowotnym i jednocześnie ZUS odmawia jej przyjęcia druku ZUS ZZA (zgłoszenie do ubezpieczenia społecznego). Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] na podstawie art. 109 ust.1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) stwierdził istnienie obowiązku odprowadzania przez M. F. składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 maja 1999 roku do nadal. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że na podstawie art. 66 ust.1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Obowiązek ubezpieczenia wymienionych osób, stosownie do brzmienia art. 69 ust. 1 wyżej cyt. Ustawy, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym (ustawa z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych DZ.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.). z kolei stosownie do brzmienia art. 13 pkt. 4 tejże ustawy obowiązkowi ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia zaprzestania wykonywania działalności. Art. 8 ust. 6 pkt. 1 wymienionej ustawy stanowi zaś, iż za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Przepisy poprzednio obowiązujących ustaw o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym zawierały analogiczne regulacje dotyczące obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stosownie do brzmienia art. 66 pkt. 2 ustawy z dnia 6 sierpnia 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U Nr 173, poz.1807) art. 7 — 7i ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) tracą moc z dniem 31 grudnia 2006 roku. Art.7 ust.1 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej stanowi, iż przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zaś art. 7e ust. 1 pkt.1 że zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną powoduje wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. Zarówno przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej, jak i przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej nie przewidują możliwości zawieszenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. W konsekwencji należy przyjąć, iż znaczenie prawne dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności gospodarczej ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz wykreślenie tegoż wpisu z ewidencji, a nie fakt zaprzestania jej wykonywania np. z powodu choroby, czy zawieszenia działalności. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że M. F. prowadziła w okresie od 1 maja 1999 roku i prowadzi do chwili obecnej pozarolniczą działalność gospodarczą. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. F. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 8 i art. 9 kpa poprzez wprowadzenie jej w błąd co do skutków złożenia podania z dnia [...] grudnia 2005 roku i niewyjaśnienie rzeczywistej woli strony, 2. art. 109 ust.1 - 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej wobec rozbieżności przedmiotu decyzji i zakresu 3. spraw powierzonych ustawie do rozstrzygnięcia Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a także objęciu zakresem decyzji również okresu przypadającego przed wejściem w życie powołanej ustawy, to jest przed dniem 1 października 2004 roku, 3. art. 13 pkt.4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) w związku z art. 69 ust.1 ustawy o świadczeniach opiek zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego rozstrzyga stan ujawniony w ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, 4. art. 69 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że odwołująca się jest zobowiązana do odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne pomimo wygaśnięcia ubezpieczenia społecznego. Jednocześnie M. F. oświadczyła, że precyzuje swój wniosek z dnia [...]grudnia 2005 roku w ten sposób, że wnosi o objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia od dnia 5 grudnia 2005 roku wobec czasowego zaprzestania działalności gospodarczej i zgłasza jednocześnie do ubezpieczenia małżonka Z. F, gdyż on również nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W dalszej części odwołania M. F. podniosła, że prowadzi sezonowo działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług w zakresie utrzymania oraz pielęgnacji ogrodów i parków. Corocznie na okres zimowy czasowo zaprzestaje jej prowadzenia każdorazowo zgłaszając to w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. W dniu [...] grudnia 2005 roku złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zgłoszenie wyrejestrowania z ubezpieczeń i wyrejestrowania płatnika składek na formularzach ZUS ZWUA i ZUS ZWPA, a następnie zamierzała złożyć wniosek o objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym ze względu na wygaśnięcie obowiązku ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego. Została poinformowana, iż należy złożyć w tym celu podanie, które podyktowała jej pracownica [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Tymczasem organ pierwszej instancji jej wniosek załatwił w ten sposób, że stwierdził istnienie obowiązku odprowadzania przez nią składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie o dnia 1 maja do nadal co nie było jej intencją. Nie była bowiem zainteresowana w orzekaniu o obowiązku odprowadzania składek, ale w rozstrzygnięciu co do objęcia jej dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Niewyjaśnienie przez organ jej rzeczywistej woli narusza art. 8 kpa oraz art.9 kpa. wobec powyższego domaga się załatwienia jej wniosku poprzez zawarcie z nią przez Narodowy Fundusz Zdrowia umowy o objęciu dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Ewentualne negatywne ustosunkowanie się do jej podania winno natomiast skutkować co najwyżej decyzją o odmowie objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem społecznym, a nie stwierdzeniem obowiązku odprowadzania składek. Nadto jej zdaniem Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 109 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie posiada kompetencji do wydawania decyzji w przedmiocie odprowadzana składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem M. F. ani ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawierają definicji rozpoczęcia działalności gospodarczej. Z kolei z art. 14 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej wynika, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Zapis ten zdaniem M. F. oznacza, że wpis stwarza jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia działalności gospodarczej. Wniosek o wykreślenie z rejestru przedsiębiorca ma obowiązek złożyć w ciągu 7 dni od trwałego zaprzestania działalności gospodarczej. Oznacza to jej zdaniem, że zaprzestanie działalności może mieć również charakter czasowy. Skoro ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 13 pkt.4 posługuje się pojęciem "zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej" bez przymiotnika "trwałe" zasadne jest twierdzenie, iż mieści się w ty przypadek czasowego zaprzestania działalności potocznie zwanego "zawieszeniem działalności gospodarczej". ZUS nie kwestionuje faktu, iż w związku z przerwaniem działalności gospodarczej nie podlega ubezpieczeniu społecznemu zaś z treści art. 69 ust.1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego ma charakter pochodny w stosunku do obowiązku ubezpieczenia społecznego. Skoro nie ma obowiązku ubezpieczenia społecznego, to tym samym nie ma również obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Nadto stwierdził, że umowa o dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego może być zawarta wyłącznie wówczas, gdy wnioskodawca nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. M. F. nie spełnia tych kryteriów, gdyż podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2005 roku jest jedynie potwierdzeniem faktu objęcia M. F. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. F. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 8 kpa oraz art. 7 kpa i art.77 kpa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o zawarcie umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. O ile żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie nie było sprecyzowane w sposób dostatecznie jasny, to już żądanie skarżącej zawarte w odwołaniu zostało sprecyzowane w sposób nie budzący wątpliwości. Z art.68 ust.5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 210, poz.2135 z późn. zm.) wynika, że objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem społecznym następuje poprzez zawarcie umowy, jeśli wnioskodawca spełnia określone w ustawie warunki. Podstawowym warunkiem jaki wnioskodawca winien spełnić jest nieopdleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Jeśli zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wnioskodawca spełnia przesłanki do objęcia go dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym wówczas winien zawrzeć z nim umowę o objęcie go takim ubezpieczeniem. Jeśli natomiast wnioskodawca nie spełnia warunków do objęcia go dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym wówczas winien odmówić zawarcia takiej umowy. Odmowa zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego, zdaniem Sądu, winna nastąpić poprzez wydanie decyzji odmawiającej zawarcia takiej umowy. Przemawia za tym treść art. 109 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Kwestia zaistnienia przesłanek do zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego jest, zdaniem Sądu, kwestią ustalenia prawa do świadczeń. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji była kwestia istnienia obowiązku odprowadzania przez skarżącą składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca rozstrzygnęła w istocie sprawę, której rozstrzygnięcia skarżąca się nie domagała. Jedynie w drodze analizy całej decyzji wraz z uzasadnieniem można stwierdzić, iż w istocie celem organów administracji było stwierdzenie, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawowych do zawarciu umowy dobrowolnego ubezpieczenia społecznego, gdyż podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia zdaniem Sądu jest nieprawidłowe. Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji rozmija się bowiem z przedmiotem wniosku podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Wprowadza to dezorientację strony postępowania co do rzeczywistego przedmiotu rozstrzygnięcia. Jeśli zdaniem organów administracji skarżąca nie spełnia wymogów do zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia społecznego, gdyż podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu organy administracji winny odmówić zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia społecznego, a w uzasadnieniu wskazać, jako powód rozstrzygnięcia ten właśnie fakt. Rozstrzygnięcie organu administracji musi nawiązywać do żądania strony postępowania inicjującej wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia niejasne, które dopiero w wyniku interpretacji pozwalają na ustalenie co było ich przedmiotem naruszają art. 8 kpa, gdyż nie realizują wynikającego z tego przepisu nakazu pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu zdaniem Sądu nie są uprawnieni do określania w formie decyzji czy osoba podlegającą ubezpieczeniu społecznemu ma obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustalenie takie może być elementem ustaleń faktycznych przy wydawaniu innych rozstrzygnięć. Obowiązek opłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenie zdrowotne powstaje z mocy ustawy. W wypadku, gdy podmiot zobowiązany do opłacania składki nie wywiązuje się z tego obowiązku Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 roku Nr 137, poz.926 z późn. zm.) ustala wysokość zaległości oraz należnych od tych zaległości odsetek. Przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia winien także ustalić czy rzeczywiście Zakład Ubezpieczeń Społecznych, tak jak twierdzi to skarżąca, rzeczywiście wyrejestrował skarżącą jako osobę zobowiązaną do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Niedokonanie ustaleń w tym przedmiocie naruszało zdaniem Sądu art. 7 kpa i art. 77 kpa i naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnośnie zaprezentowanych przez skarżącą poglądów prawnych dotyczących możliwości czasowego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, to zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest dokonywanie ich oceny. Odniesienie się do tych poglądów będzie możliwe po wydaniu przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia ponownej zawierającej prawidłową osnowę decyzji, jeśli decyzja ta zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 c i art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.