VII SA/Wa 967/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak(spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi B. i Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 967/07 UZASADNIENIE Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...].12.2003 r., którą na wniosek inwestorów: B. i Z. L. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część wystawową (ekspozycja materiałów budowlanych) na działce nr ew. [...] położonej przy ul. Z. we wsi I., gmina I., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdził nieważność ww. decyzji Wójta Gminy I. nr [...] z dnia [...].12.2003 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414) organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do obligatoryjnego sprawdzenia spełnienia kryteriów, m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki, będącego elementem projektu budowlanego, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (inwestycja spełniająca warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane); kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zdaniem Wojewody, z porównania projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi I. [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r." przy lokalizacji przedmiotowego obiektu na działce nr ew. [...] została naruszona nieprzekraczalna linia zabudowy. Zgodnie z przedłożonym przez Starostwo Powiatu W. [...] wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi ona od strony ulicy [...] - 8,0 m. Natomiast w projekcie budowlanym, włączając schody wejściowe, projektowana linia zabudowy nie wynosi nawet 4,0 m, co wskazuje na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto przedmiotowa działka, oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] obręb I., położona przy ul. Z. róg ul. [...] zgodnie z ww. planem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym MNU, dla którego ustalono VII SA/Wa 967/07 następujące przeznaczenie terenu (§11 Uchwały): * jako przeznaczenie podstawowe: zabudową jednorodzinną; * jako przeznaczenie dopuszczalne: funkcje handlowo-uslugowe, rzemiosła usługowego nieuciążliwego dla otoczenia lub których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki. Z powyższych ustaleń wynika, zdaniem Wojewody, iż przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa jednorodzinna, która jest funkcją dominującą na tym terenie. Wątpliwości budziła również sprawa zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Łączna powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi, powierzchniami utwardzonymi, ścieżkami i dojazdami, zgodnie z miejscowym planem nie może przekraczać 30 % całkowitej powierzchni działki. Odnosząc się do powyższych uwag wskazać należy, iż stosownie do art. 20 Ustawy Prawo budowlane jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami technicznymi, jak również z przepisami prawa miejscowego, które wyznaczają standardy zabudowy obowiązujące dla danego terenu. Ponadto w ocenie organu z uwagi na charakter prowadzonej działalności przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu nieuciążliwości dla otoczenia. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, wydanie pozwolenia na budowę stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 35 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania B. i Z. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie nie podziela poglądu organu pierwszej instancji, iż w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dotyczącego zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) to jednak analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż badana decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], w sposób rażący narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego (wg stanu obowiązującego w dniu wydania w/w decyzji nr [...]). Zgodnie z powyższym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na VII SA/Wa 967/07 budowę właściwy organ sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W omawianej sprawie autorem projektu był R. C.. Zdaniem organu odwoławczego, wprawdzie na stronie tytułowej projektu wymienieni są jeszcze M. C. i P. C., jednak w/w osoby nie podpisały w żadnym miejscu przedmiotowego projektu, nie umieściły na nim swoich pieczęci ani nie zamieściły w projekcie wymaganych zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (wg. stanu obowiązującego w dniu 31 grudnia 2003 r.) zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego ani innych dokumentów świadczących o posiadanych przez siebie uprawnieniach. Organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do projektu budowlanego zaświadczeń wynika, iż uprawnienia posiadane przez R. C. nie upoważniają go do projektowania w zakresie rozwiązań architektonicznych innych budynków niż obiekty budowlane w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym lub o kubaturze powyżej 1000 m3. Natomiast zaprojektowana przez R. C. usługowa część budynku (który nie może być w związku z tym uznany za budynek jednorodzinny ani zagrodowy) ma kubaturę 1923 m3, a cały budynek - 2653 m3. Z uwagi na to, iż z dokumentów przedłożonych Wójtowi Gminy I. wynika, iż R. C. - projektant omawianej inwestycji nie dysponował stosownymi uprawnieniami do wykonania przedłożonego przez Państwa L. projektu budowlanego - należało uznać decyzję zatwierdzającą przedmiotowy projekt z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], znak: [...], za naruszającą w sposób rażący w/w przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego małż. L. zarzucają skarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w wyniku uznania - bez jakiejkolwiek weryfikacji - że projektant inwestycji nie dysponował stosownymi uprawnieniami do wykonania przedłożonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru nie udowodnił, by projektant faktycznie takich uprawnień nie posiadał; - naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisu art. 136 kpa poprzez VII SA/Wa 967/07 zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania (ewentualnie zlecenie takiego postępowania organowi I instancji) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co do których organ w toku rozpoznania odwołania nabrał wątpliwości (posiadanie bądź nieposiadanie uprawnień do wykonania projektu przez p. R. C.), co pozwoliłoby potwierdzić stanowisko, że projekt sporządzony został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia; Zdaniem skarżących organ stwierdził nieważność decyzji w oparciu niezweryfikowany zarzut dotyczący braku uprawnień po stronie projektanta, w sytuacji, gdy dopiero jednoznaczne potwierdzenie braku uprawnień przy jednoczesnym zakwestionowaniu przez innego rzeczoznawcę poprawności i dopuszczalności projektu mogłoby skutkować wydaniem rozstrzygnięcia takiej treści - sprzeczne z przepisami prawa budowlanego ustalenie, że organ administracji jest zobowiązany sprawdzać wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, w sytuacji, gdy z przepisów powołanych w skarżonej decyzji wprost wynika, że organ ma obowiązek sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt Ib, a także posiadanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - jak zatem z powyższego wynika, w działaniu Wójta nie można dopatrzyć się naruszenia prawa i to naruszenia rażącego, skoro zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane dokonał sprawdzenia kompletności dokumentacji, która z całą pewnością była przedłożona przy wniosku; W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. VII SA/Wa 967/07 Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Ponadto zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organ w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ obu II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że stwierdzenie nieważności decyzji w wyniku VII SA/Wa 967/07 uznania - bez jakiejkolwiek weryfikacji - że projektant inwestycji nie dysponował stosownymi uprawnieniami do wykonania przedłożonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru nie udowodnił, by projektant faktycznie takich uprawnień nie posiadał jest co najmniej przedwczesne. Trafnie zatem podniósł skarżący, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w tym przepisu art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania (ewentualnie zlecenie takiego postępowania organowi I instancji) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co do których organ w toku rozpoznania odwołania nabrał wątpliwości (posiadanie bądź nieposiadanie uprawnień do wykonania projektu przez p. R. C.), co pozwoliłoby potwierdzić stanowisko, że projekt sporządzony został przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia; Z tej przyczyny kwestia ta wymaga ponownych ustaleń zgodnie z wymogami, art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. dokładnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów Sąd administracyjny w składzie orzekającym w niniejsze sprawie uznając, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zim/) uchylił zaskarżoną decyzję.