VII SA/Wa 968/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nakazał zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. - Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej w P. wykonać szereg robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku do dnia 31 kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że wskutek przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli stwierdzono zły stan techniczny przedmiotowej inwestycji w zakresie dotyczącym m. in. pokrycia dachowego oraz stropu. Stosownie zaś do treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Organ stwierdził, że nakazując wykonanie określonych robót organy stopnia wojewódzkiego i powiatowego nie naruszyły któregokolwiek z przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzucanej przez skarżącą wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ podniósł, że nie stwierdził jakoby badane decyzje zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wyjaśnił, iż skarżący nie kwestionuje faktu, że od 1974 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd państwowy, a następnie w wyniku zmian prawnych i przekształceń własnościowych Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. stało się jej zarządcą na podstawie art. 752 k.c. Stosownie zaś do treści art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może być nałożony tak na właściciela jak i na zarządcę obiektu. Adresatem decyzji może być zatem zarówno właściciel jak i zarządca nieruchomości, bowiem na obu tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. Organ wyjaśnił, że nałożenie takiego obowiązku na zarządcę obiektu budowlanego w żadnych wypadku nie oznacza stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom, jakie na zarządców nakłada Prawo budowlane. Nie przesądza też kogo będą obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Spółka akcyjna w P. wnosząc o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji. Skarżąca podniosła, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a stwierdzony w nich obowiązek jest niewykonalny w aspekcie technicznym, prawnym i ekonomicznym. Wskazała, że obie decyzje zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie podczas gdy organy były informowane, że stronami przedmiotowych postępowań powinni być współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w P. Zdaniem skarżącej, ma to doniosłe znaczenie, albowiem wskazane w zaskarżonych decyzjach obowiązki odnoszą się do ich prawa i w ostateczności, nawet przy ewentualnym założeniu, że wnioskująca może być podmiotem tych obowiązków, to na nich będzie spoczywał obowiązek poniesienia kosztów tych prac. Skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do kwestii posiadania przez nią tytułu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, tj. art. 752 kodeksu cywilnego. Wskazała, że fakt prowadzenia bez zlecenia spraw właścicieli nieruchomości przy ul. G. [...] w P. nie jest wystarczający do uznania, iż może być adresatem wszystkich decyzji odnoszących się do tej nieruchomości bez zbadania zakresu obowiązków jakie ciążą na takim zobowiązanym. Dodała, że organy nadzoru budowanego obu instancji twierdząc, iż działają w oparciu o art. 66 Prawa budowanego wykroczyły poza zakres jego normowania nakazując przebudowę budynku przy ul. G. [...] do czego nie są uprawnione. Podkreśliła, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym uchybieniem art. 7 i 10 kpa i tym samym powinny zostać uchylone. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że bezspornym jest, iż budynek przy ul. G. [...] w P. był w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego też wydanie przez organy nakazu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego było jak najbardziej zasadne. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że od 1974 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd państwowy, a następnie w wyniku zmian prawnych i przekształceń własnościowych Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. stało się jej zarządcą na podstawie art. 752 kc. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymywania budynku w należytym stanie technicznym obciąża zarówno jego właściciela jak i zarządcę, dlatego też nałożenie obowiązku na MPGM S.A, było prawidłowe. Kwestia zaś wzajemnych rozliczeń kosztów wykonanych robót pomiędzy MPGM S.A. a właścicielami przedmiotowej nieruchomości nie należy do materii prawa administracyjnego i ewentualnie powinna być w przyszłości dokonana w postępowaniu cywilnym. Organ wskazał, że podnoszony przez skarżącą zarzut braku udziału wszystkich stron w postępowaniu, tj. właścicieli nieruchomości przy ul. G. [...] w P., również nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ww. decyzji bowiem strony, które nie brały udziału w postępowaniu mogą ewentualnie żądać jego wznowienia. Organ zaznaczył, że decyzja jest wykonalna, a trudności ekonomiczne i techniczne w jej realizacji nie mogą uzasadniać twierdzenia, iż jest ona niewykonalna. Jednocześnie dodał, że na wymagany zakres prac nie jest niezbędne dodatkowe pozwolenie na budowę, gdyż uprawnienie do przeprowadzenia robót budowlanych wynika wprost z decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 613/10, rozpoznając powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Oddalając skargę wymienionym wyżej wyrokiem Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów w sprawie, że nakaz wydany na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym zgodnie z art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Sąd wskazał, iż niespornym jest fakt, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. jest zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz, że budynek ten był w nieodpowiednim stanie technicznym, co wykazała przeprowadzona przez organ powiatowy kontrola w terenie oraz co wynika z opinii kominiarskiej, a także protokołu z przeglądu pięcioletniego budynku. Zdaniem Sądu przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują kwestii wyboru adresata decyzji opartej na treści art. 66 tego aktu prawnego między właścicielem obiektu budowlanego a jego zarządcą. Zatem nie można sformułować pod adresem organów orzekających zarzutu naruszenia tego przepisu w związku z art. 61 i 62 cytowanej ustawy, gdy obowiązek ten nałożyły na zarządcę, a swoje stanowisko w tym względzie uzasadniły bez naruszenia treści art. 80 k.p.a. Skoro więc, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nieruchomość należy najprawdopodobniej do nieżyjących F. i P. R., a w bazie danych Ośrodka Informatyki [...] Urzędu Wojewódzkiego brak jest natomiast jakichkolwiek informacji o właścicielach nieruchomości, co powoduje brak możliwości skutecznego nałożenia i egzekwowania nałożonych obowiązków od właścicieli nieruchomości, to organy miały prawo skierować decyzje do zarządcy nieruchomości, nawet w przypadku gdy ten zarządza nieruchomością bez zlecenia. Stosowanie bowiem do treści art. 752 k.c. kto bez zlecenia prowadzi cudzą sprawę, powinien działać z korzyścią osoby, której sprawę prowadzi i zgodnie z jej prawdopodobną wolą, a przy prowadzeniu sprawy obowiązany jest zachowywać należytą staranność. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zakres obowiązków objętych tym przepisem obejmuje także, m.in., utrzymywanie w należytym stanie technicznym nieruchomości oraz urządzenia techniczne należące do ich wyposażenia. Odnosząc się do kwestii obciążenia kosztami remontu, Sąd wskazał, że w tym zakresie strona powinna wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto podkreślił, że trudności ekonomiczne i techniczne w realizacji decyzji nie mogą uzasadniać twierdzenia, iż jest ona niewykonalna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2596/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zauważył, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych – po dniu 12 listopada 1994 r. – stosowanie przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia nie pozwala na przyjęcie, że w dalszym ciągu w stosunku do nieruchomości przejętych wcześniej w zarząd na mocy uchylonych już przepisów istniał niezmieniony stan prawny. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył, czy w dacie nałożenia na skarżące Przedsiębiorstwo obowiązków określonych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Przedsiębiorstwo to mogło być zaliczone do podmiotów wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. NSA podkreślił, iż jest to uchybienie na tyle istotne, że – jak podniosła strona skarżąca – na skutek niewłaściwego uznania jej za zarządcę budynku została ona zobowiązana do dokonania wysokich (szacowanych na 350.000 zł) nakładów finansowych na budynek, do którego nie ma ona żadnego prawa i który nadto nie nadaje się ani do zamieszkiwania, ani do remontu. Strona skarżąca podniosła więc, że skutkiem naruszenia prawa powstała sytuacja niemożliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie, co jest podstawą do uznania rażącego charakteru naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasadnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł i nie ocenił tego uchybienia. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ,,Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2596/10 albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie skarżące Przedsiębiorstwo sprawuje zarząd nad przedmiotową nieruchomością oraz czy umocowanie to dawało uprawnienie organowi nadzoru budowlanego do nałożenia tego rodzaju obowiązków. W związku z tym w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym należy ustalić, przyjmując, że okolicznością niesporną pozostaje sprawowanie jakiejś formy władztwa przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. w P. nad nieruchomością położoną przy ul. G. [...] w P., w oparciu o jaką podstawę prawną to władztwo jest sprawowane. Pamiętać przy tym należy, iż decyzja administracyjna bądź umowa cywilnoprawna wyklucza stosowanie przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Następnie należy ocenić, czy istniejący stosunek prawny pozwala na nałożenia na skarżące Przedsiębiorstwo tak szeroko ujętych obowiązków. Podstawę prawną decyzji podjętych w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665). Stosownie do jego treści, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zamieszczony jest w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pod pojęciem tym należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, że art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym, kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Podkreślić należy, że przepis art. 66 ust. 1 cyt. ustawy zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu na nic ponad to. Nie pozwala przeto, na wykonywanie prac, które poza ramy tego przepisu wykraczają. W związku z tym decyzja organu I instancji również w tym zakresie winna być poddana kontroli. Dopiero rozstrzygnięcie tych kwestii pozwoli na właściwą ocenę zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.