VII SA/Wa 969/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2006 r. sprawy ze skargi [...] s.c. w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego [...] s.c. w P. kwotę 712 zł (siedemset dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...]. Z dnia [...] stycznia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego oferenta, którego dotyczyło rozstrzygnięcie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych leczenia uzależnień w zakresie poradni terapii uzależnień od substancji psychoaktywnych oraz poradni terapii uzależnień i współuzależnienia od alkoholu – nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu decyzji powołując ar t152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej organ wskazał, iż odwołanie przysługuje biorącemu udział w postępowaniu konkursowym, jeżeli jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując analizy oferty odwołującego się organ wskazał, iż uzyskała ona ocenę 26,35 pkt na możliwych 115 pkt i w rankingu znalazła się na 7 miejscu spośród 8 złożonych ofert. Wskazując dalej oceny w poszczególnych kryteriach, organ wskazał, że zaproponowano oferentowi w toku negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6, liczbę planowanych świadczeń oraz cenę za ich udzielenie, które oferent przyjął i podpisał protokół uzgodnień i że wobec ograniczonych możliwości finansowych w przedmiotowym zakresie nie można było zaproponować zainteresowanemu innej liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz innej ceny z tytułu ich udzielenia. Podnosząc, że możliwości finansowe Funduszu nie mogą stanowić przedmiotu odwołania, odpowiadając na zarzuty dot. odmowy udzielenia przedstawicielom oferenta informacji o ocenie złożonej oferty w części niejawnej postępowania oraz braku możliwości podpisania protokołu rozbieżności organ stwierdził, że żaden przepis ustawy nie nakłada na komisję prowadzącą postępowanie obowiązku udzielenia informacji o wynikach dokonanej oceny, zaś zarzut wprowadzenia w błąd oferenta co do możliwości podpisania protokołu rozbieżności jest bezzasadny wobec braku możliwości odmowy podpisania protokołu rozbieżności, jeżeli druga strona tego wyraźnie zażąda ze względu na nieosiągnięcie porozumienia (podpisanie takiego protokołu negocjacji w dniu [...].11.2005 r. świadczy o wypracowaniu porozumienia). Wskazując dalej na niestwierdzenie naruszenia zasad prowadzenia postępowania, organ w oparciu o art. 152 w/w ustawy nie uwzględnił odwołania. Skargę sądowa na powyższą decyzję złożył zainteresowany oferent domagając się jej uchylenia i stwierdzenia braku podstaw prawnych do odmowy udzielenia przez komisję konkursową informacji dot. punktowej oceny oferty w ramach poszczególnych kryteriów, jeżeli występuje o to oferent. Strona skarżąca podniosła, iż informację o ilości punktów z rozbiciem na poszczególne kryteria uzyskała dopiero z uzasadnienia decyzji, a więc wcześniej w odwołaniu nie mogła wskazać konkretnego kryterium, gdzie ocena ta – jej zdaniem – została zaniżona. Podkreślając, że na żadnym etapie postępowania nie było żądania udostępnienia informacji o wynikach porównania z innymi ofertami, skarżący nie widzi podstaw do odmowy udzielenia informacji oferentowi co do jego własnej oferty i wskazuje, że organ nie podał podstawy prawnej umożliwiającej taką odmowę. Nadto jak wskazał skarżący, w ramach "negocjacji" przedstawiono mu ultimatum alternatywnych rozwiązań: przyjęcie propozycji co do wyceny kontraktu i zawarcie umowy albo odrzucenie propozycji Narodowego Funduszu Zdrowia i brak umowy przez najbliższe 3 lata. Zdaniem skarżącego w ramach kryterium jakości i kwalifikacji personelu, jego oferta powinna otrzymać 20 pkt a nie 0 punktów. Wniesiony protest mimo dokumentacji wskazującej – zdaniem skarżącego – jego zasadność, nie został rozpatrzony merytorycznie a jedynie z punktu widzenia formalnego, a jak wynika z uzasadnienia decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia, sposób w jaki organ ten rozpatrywał odwołanie nie odbiegał znacząco od sposobu formalnego rozpatrzenia protestu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wydana decyzja narusza przepisy proceduralne. Zgodnie z treścią art. 132 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 210/04, poz. 2135) podstawą udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zgodnie z art. 134 ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W świetle art. 139 omawianego aktu prawnego zawieranie przez Fundusz umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W przypadku konkursu ofert tryb ten składa się z części jawnej i niejawnej. W myśl art. 142 ust. 5 w części niejawnej konkursu ofert komisja może: wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia lub nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Dodać do powyższego trzeba, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (art. 148 ustawy). Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż środki odwoławcze nie przysługują na: wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy oraz na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 152 ust. 1 i 2 ustawy). Jeżeli Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując odwołanie, wydaje decyzję administracyjną, to zgodnie z wolą ustawodawcy, mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy kpa, przy czym pamiętać należy, że regulacja art. 154 ustawy przewidująca wydanie decyzji przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, stanowi przewidziane Konstytucją RP odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 575/05). Skoro więc od decyzji Prezesa przysługuje skarga, to postępowanie bezpośrednio poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie jest postępowaniem do którego stosować należy przepisy kpa. Początek postępowania administracyjnego inicjowany jest wniesieniem odwołania. Analizując pod tym kątem przeprowadzone w sprawie postępowanie, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 kpa oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W przesłanych aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w sprawie złożonego odwołania. W trakcie wszczętego odwołaniem postępowania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zobowiązany jest do ustalenia, czy złożony środek odwoławczy pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony posiadającej interes prawny oraz do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w ramach którego musi ustalić stan faktyczny sprawy, pozwalający na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego nie naruszono zasad jego przeprowadzenia. Stwierdzić bowiem należy, iż dopiero dokładne ustalenia treści ofert oraz sposobu ich oceny stwarza możliwość zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, którym uchybienie może spowodować uwzględnienie odwołania. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła brak obiektywnej oceny (zaniżenie) punktacji w ramach kryterium "jakość" i cechy – "kwalifikacja personelu", twierdząc iż przyznana jej punktacja nie jest zgodna z kryteriami które spełnia i które wynikają z zawartych w ofercie dokumentów. Strona skarżąca podniosła też w odwołaniu zarzut istotnego zaniżenia wartości zaproponowanego kontraktu na rok 2006, a także nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu orzeczenia oddalającego protest, do merytorycznych zarzutów w nim zawartych. Analiza decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pozwala stwierdzić, iż w uzasadnieniu wydanej decyzji organ nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Za wystarczające uznał powołanie punktacji przyznanej stronie skarżącej w poszczególnych kryteriach i wskazanie, że komisja konkursowa zaproponowała oferentowi liczbę planowanych świadczeń oraz cenę, co zostało przez oferenta przyjęte. Co do zarzutu braku informacji o ocenie złożonej oferty w części niejawnej postępowania konkursowego, organ wskazał, że żaden przepis nie nakłada na komisję obowiązku udzielania takich informacji, zaś co do wprowadzenia w błąd oferenta w zakresie możliwości podpisania protokołu rozbieżności – organ wskazał, że protokół podpisany przez stronę skarżącą świadczy o wypracowaniu porozumienia co do liczby świadczeń i ich ceny. Nie można więc uznać, iż wydana decyzja posiada prawidłowe uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa, tzn. uzasadnienie zawierające odniesienie do wszystkich ustaleń dokonanych w przeprowadzonym postępowaniu a także przyczyn, dla których organ nie uznał argumentów strony za zasadne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ musi mieć na uwadze treść przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów procedury administracyjnej i wynikających z nich obowiązków procesowych, musi wykazać czy kryteria były jednakowe, a nie tylko je przytoczyć, szczegółowo wyjaśnić dlaczego przyznano określoną punktację temu oferentowi (odnosząc się przy tym do załączonej przez niego dokumentacji) i przeanalizować w sposób dokładny wszystkie zarzuty strony oraz ocenić je na tle prawidłowo i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd zaznacza, że niezasadne byłoby wobec stwierdzonej wadliwości postępowania administracyjnego, odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących samych negocjacji w sprawie wyboru świadczeniodawców, bowiem te kwestie muszą być najpierw przedmiotem oceny w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Z tych względów, uznając że stwierdzone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powyższej ustawy.