VII SA/Wa 971/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek J. Kamiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A.L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. L.. Organ stwierdził w postanowieniu brak przesłanek do zastosowania art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi, z uwagi na brak niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Na postanowienie to, zgodnie z pouczeniem zawartym w jego treści, skarżąca złożyła wniosek do tego samego organu o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek został rozpoznany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. organ ten utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. Na postanowienie to, zgodnie z pouczeniem zawartym w jego treści, A. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz z w oparciu o art. 165 § 1 pkt 2 i 6 nieokreślonego aktu prawnego wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, motywując wniosek rażącym naruszeniem prawa przez tę decyzję, a nadto tym, iż jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Sprawa skargi na wymienione wyżej postanowienie skierowana została na posiedzenie niejawne, gdyż zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że postanowienie to dotknięte jest wadą uzasadniającą rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd skargę uwzględnił, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Na podstawie § 3 tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w razie wniesienia skargi organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, (art. 61 ww. ustawy). W niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy, podając również jako podstawę art. 159 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pouczając skarżącą o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie organ wydał ponownie postanowienie negatywnie rozstrzygające sprawę wstrzymania wykonania decyzji. Wydając postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bez jakiejkolwiek podstawy przywołał art. 159 k.p.a., a także naruszył przepis art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie daje podstawy do rozpoznania zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Jest bowiem oczywiste, że organ administracji publicznej, którego decyzję zaskarżono do sądu administracyjnego, może, w ramach samokontroli uwzględnić skargę w całości, może też wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Obie te możliwości wynikająjednak z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż od daty złożenia skargi do sądu administracyjnego wszczęte zostaje postępowanie sądowoadministracyjne, w którym organ wydający zaskarżoną decyzję staje się stroną tego postępowania. Przepisy tej ustawy, przyznając organowi prawo samokontroli względem wydanych przez siebie, a zaskarżonych do sądu decyzji, dozwalają mu na wejście w rolę sądu przez możliwość uwzględnienia skargi, a także wstrzymania wykonania decyzji. Wykonując te uprawnienia organ nie może jednak posłużyć się narzędziami procesowymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż nie prowadzi postępowania w "trzeciej instancji", a jedynie "zastępuje" sąd, w zakresie przyznanym mu przez omawianą ustawę. Kwestie te były już wcześniej przedmiotem opracowań doktrynalnych i orzecznictwa sądowego, odnoszącego się wprawdzie do poprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w tym jednak względzie orzecznictwo to zachowało swoją aktualność (por. uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r. dotycząca art. 38 poprzednio obowiązującej ustawy, sygn. akt OPS 16/99 publikowana w ONSA 2000/3/94) - Na postanowienie wydane w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uwzględniające skargą, przysługuje skarga bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka odwoławczego lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższego wynika zatem, że na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydanej przez organ nie przysługuje zażalenie (a w omawianym przypadku, wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a.), a tym samym nie jest możliwe rozpoznanie przez organ takiego środka zaskarżenia i wydanie powtórnego orzeczenia w tym względzie. Stanowisko takie uzasadnione jest również i tym, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy." Zupełnie bezpodstawne było również przywołanie przez organ jako podstawy postanowienia art. 159 k.p.a., który ma zastosowanie do wstrzymania wykonania decyzji co do której zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na takie postanowienie zażalenie przysługuje. W sytuacji jednak zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (a nie zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym) nie było uprawnione zastosowanie art. 159 k.p.a. Z wymienionych względów Sąd, bez wnikania w merytoryczną treść skargi, uznał, że organ naruszył prawo wydając bez podstawy prawnej zaskarżone postanowienie., co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niniejsze orzeczenie Sądu administracyjnego eliminuje tym samym zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego i otwiera jednocześnie drogę, do odrębnego rozpoznania przez Sąd wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2004 r., znak: [...]. zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. L.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uwzględniając skargę na zaskarżone postanowienie stwierdził jego nieważność w całości,