VII SA/Wa 972/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.S. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku Z.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] i stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2001 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po interwencji Z.P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził w dniu 17 stycznia 2001 r. oględziny i stwierdził, że w lokalu nr [...] w budynku nr [...] na Osiedlu Wojska Polskiego w J. należącym do M.P. prowadzone są roboty remontowe polegające na wyburzeniu wszystkich ścianek działowych za wyjątkiem ściany wydzielającej WC, demontażu stolarki w WC i usunięciu starych powłok malarskich. Roboty te nie zostały zgłoszone. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. lokalu mieszkalnym. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2001 r., znak [...] nałożył na M.P. obowiązek wykonania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót, w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 maja 2001 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z.P., którego rozpatrzenie skutkowało wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1250/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie oddalił skargę Z.P. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak [...]. Z akt sprawy wynika, iż M.P. wywiązała się z nałożonych powyższą decyzją obowiązków i w dniu 29 marca 2001 r. przedłożyła żądane dokumenty, co skutkowało stwierdzeniem wykonania obowiązku. Ponadto, po przeprowadzeniu w dniu 7 czerwca 2006 r. oględzin lokalu nr [...] i [...] w budynku nr [...] na os. Wojska Polskiego w J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. stwierdził doprowadzenie robót remontowych prowadzonych w lokalu nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego remontu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] na osiedlu Wojska Polskiego w J. Po rozpatrzeniu odwołania Z.P. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej i stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2001 r., znak [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wniósł Z.P. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani żadna z pozostałych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 tej ustawy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i podtrzymał swoje stanowisko, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku Z.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy sprowadzających się przede wszystkim do nierzetelności dokumentów przedłożonych przez inwestora do organu oraz uszkodzeń powstałych w lokalu mieszkalnym Z.P. wskutek wykonanych robót budowlanych organ wskazał, iż nie mają one wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu są one powieleniem zarzutów, przedstawionych we wniosku jak również w innych pismach wnioskodawcy i zostały już rozpatrzone przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się przedmiotem skargi Z.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62 ust. 3 i art. 81 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi Z.P. przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i wyraził niezadowolenie zarówno z jakości dokumentów przedstawionych przez inwestora do organu, jak i negatywnego wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny jego lokalu mieszkalnego. Podkreślił konieczność egzekwowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów dotyczących stanu technicznego budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy ona wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. A zatem stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Należy przede wszystkim wskazać, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. została wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego remontu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] na osiedlu Wojska Polskiego w J. w związku ze złożeniem przez inwestora odpowiedniej wymaganej przez organ dokumentacji. W niniejszej sprawie zastosowana została przez organy nadzoru budowlanego procedura uregulowana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 przedmiotowej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2001 r., znak [...] wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis ten - jak wskazano wyżej - przewiduje możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określenia terminu ich wykonania. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2001 r. został skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1250/01 oddalił skargę Z.P. Biorąc zatem pod uwagę treść art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie to i wyrażona w nim ocena prawna wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rezultacie należy uznać, że kwestia legalności decyzji nakładającej na M.P. obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji została w niniejszej sprawie prawomocnie przesądzona. Nie ulega także wątpliwości, że inwestor przedłożył w zakreślonym terminie wymagane dokumenty, co organ miał obowiązek stwierdzić jako konsekwencję nałożonego wcześniej obowiązku. Dodatkowo po przeprowadzeniu w dniu 7 czerwca 2006 r. oględzin lokalu nr [...] i [...] w budynku nr [...] na os. Wojska Polskiego w J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. stwierdził doprowadzenie robót remontowych prowadzonych w lokalu nr [...] do stanu zgodnego z prawem, co znajduje wyraz w odpowiednim protokole znajdującym się w aktach sprawy. W tej sytuacji uprawnione było zakończenie postępowania naprawczego w postaci decyzji stwierdzającej wykonanie przez inwestora obowiązku. Zaznaczenia wymaga, że weryfikowaną w trybie nadzoru decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił błędną decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie samowolnego remontu w lokalu mieszkalnym. Organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł zakończyć postępowania administracyjnego decyzją umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 kpa. Bez wątpienia postępowanie w niniejszej sprawie nie było bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiotem było właśnie prowadzenie przez M.P. samowolnych robót remontowych bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz ocena wpływu prowadzonych robót na stan techniczny pozostałych lokali i całego budynku. Rzeczą organu nadzoru budowlanego był zatem nałożyć odpowiednie obowiązki i dokonać oceny, czy i w jakim stopniu prowadzone roboty budowlane są zgodne ze sztuka budowlaną i czy wpływają na bezpieczeństwo odpowiedniego stanu technicznego budynku. Po dokonaniu tej oceny i przeprowadzeniu dodatkowych oględzin stwierdzających wykonanie obowiązków wynikających z oceny technicznej obowiązkiem organu było zakończenie postępowania administracyjnego w drodze merytorycznej decyzji, w której stwierdza wykonanie obowiązku przez inwestora. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 50 ust. 2 pkt 2 należy stwierdzić, że - jak wyżej podniesiono - kwestia odpowiedniego zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego została już oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który uznał działania podjęte przez organ za prawidłowe. Nawiązując natomiast do zarzutu naruszenia art. 62 ust. 3 i Prawa budowlanego należy wskazać, że stosownie do powołanego przepisu właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Jakkolwiek zatem w ramach tego obowiązku organ oceniał wpływ prowadzonych robót budowlanych na ogólny stan techniczny budynku to należy zauważyć, że obowiązki organu nadzoru budowlanego wynikające z zacytowanego art. 62 mogą być realizowane niezależnie od zakończonego postępowania administracyjnego. Na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek kontrolowania i sprawdzania stanu technicznego obiektu budowlanego i podejmowanie odpowiednich działań, niezależnie od ewentualnie prowadzonych samowolnie robót budowlanych, które co do zasady są przedmiotem odrębnego postępowania. Nawiązując do zarzutu nierzetelnego charakteru dokumentów złożonych przez inwestora wyjaśnić należy, że inwentaryzacja budowlana wraz z oceną techniczną zostały opracowane przez uprawnioną osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i kwalifikacje tj. inż. bud. A.Z. Organ nadzoru budowlanego - nie miał zatem - w sytuacji braku jakichkolwiek innych opinii bądź dokumentów przygotowanych przez uprawnioną osobę i przedstawiającą odmienną ocenę techniczną - podstaw do zakwestionowania jakości złożonych dokumentów. Powołany natomiast przez skarżącego art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi wyłącznie przepis o charakterze kompetencyjnym, którego naruszenia Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się do negatywnego wpływu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych na stan techniczny lokalu mieszkalnego skarżącego zauważyć warto, że kwestie te pozostają bez wpływu na ocenę legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia jest natomiast fakt, że w wyniku postępowania toczącego się przez Sądem Rejonowym w J. inwestor-M.P. zobowiązana została do naprawienia szkody poprzez uiszczenie sumy pieniężnej wg kosztorysu przygotowanego przez skarżącego. Dodatkowo w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając niniejszą sprawę nie naruszył w żadnym stopniu art. 6 - 9 kpa. Organy w sposób prawidłowy podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zdaniem Sądu organ nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Konkludując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., gdyż decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.