VII SA/Wa 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]wydanym dnia [...]lipca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z [...]czerwca 2011r. nakładające na D. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł za samowolne wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach o nr ew. [...]i [...]w miejscowości [...]. W dniu 1 marca 2012r. D. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Jako okoliczności uzasadniające wniosek podał, że organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...]czerwca 2011r. po przeprowadzeniu postępowania dodatkowego w kwestii daty powstania zbiornika, nie biorąc pod uwagę wskazań wynikających z wczesnej wydanego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]maja 2010r. a ponadto podnosząc, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 68 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa – bowiem organy nadzoru budowlanego ustaliły jako najpoźniejszą datę dokonanej samowoli rok 2004 – co powoduje, iż zgodnie z w/w przepisem zobowiązanie podatkowe wnioskującego uległo przedawnieniu z końcem 2009r. Po rozpatrzeniu wniosku Główny inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...]wydanym [...]grudnia 2012r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 125 kpa odmówił stwierdzenia nieważności objętego wnioskiem postanowienia. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że D. S. po 2002r. w warunkach samowoli budowlanej wybudował na działkach o nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości [...]zbiornik na nieczystości ciekłe o wymiarach 7,55 m x 7,55 m. W związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 159/08, wdrożono postępowanie mające na celu legalizację w/w obiektu. Konsekwencją budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest nakaz rozbiórki, z tym że zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 w/w ustawy, właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. Przede wszystkim warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, przy czym ustalenie to może mieć miejsce dopiero po wykazaniu, że zaszły podstawy do badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie inwestor przedstawił m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego zbiornika na nieczystości płynne znajdującego się na działkach o nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...]z dnia [...]marca 2009r., stanowiące, że działki nr [...]i [...]położone w miejscowości [...]zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod działalność produkcyjną związaną z produkcją i przetwórstwem mięsa oraz działalność usługową, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska nie będą wykraczać poza obszar planu oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Przedłożenie przez inwestora powyższych dokumentów stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy o wymierzaniu kary przewidzianej w art. 59f ustawy Prawo budowlane. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie opłata legalizacyjna została naliczona w prawidłowej wysokości. Zbiornik na nieczystości ciekłe zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane należy do VIII kategorii obiektów budowlanych ("inne budowle"), przez co wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi: 50 x [(s) x (k) x (w)] = 50 x [500 zł. x 5,0 x 1,0] = 125.000,00 zł. Odnosząc się do zawartych w rozpoznawanym wniosku zarzutów odnośnie przedawnienia prawa organu do naliczenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej organ zauważył, że opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 49 ust. 3 w/w ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości – w razie nieziszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z powyższego powodu do opłaty legalizacyjnej nie mają zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, a ponadto w ustawie Prawo budowlane brak jest takiego odesłania. Odwołanie, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy zastosowania mechanizmów ustalania wysokości opłat legalizacyjnych opisanych w art. 59f prawa budowlanego, nie ma natomiast podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do opłat legalizacyjnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o których mowa w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że o kwalifikowanej wadliwości postanowienia z [...]czerwca 2011r. świadczy fakt, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]maja 2010r., stwierdzającego nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...]stycznia 2010r., w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przede wszystkim organ wskazał, że w postanowieniu Nr [...]z dnia [...]czerwca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wykazał, że sporny obiekt powstał po 2002r., przez co w sprawie nie ma zastosowania art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). W ocenie organu postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]lipca 2011r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...]czerwca 2011r., nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego ważności – nie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, było wykonalne w dniu jego wydania, jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą i nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]grudnia 2012r. Odnosząc się do zarzutów wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, nie rozpatruje sprawy co do jej istoty. Istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie czy objęte wnioskiem rozstrzygnięcie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia do poprzedzającego pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, - art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, iż w stosunku do zobowiązania powstającego na podstawie art. 59g ust. 5 w związku z art. 49b ust. 5 ustawy Prawo Budowlanego przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie stosuje się, - art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie nr [...]z dnia [...]lipca 2011r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 2011roku nie był związany treścią własnego postanowienia nr [...]z dnia [...]maja 2010r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2011r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]czerwca 2011r. nakładające na D. S. obowiązek uiszczania opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł za samowolne wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach [...]i [...]w miejscowości [...]. W tym miejscu należy podnieść, że kontrolowane postanowienia zapadło w postępowaniu nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest jednym z trybów naruszenia decyzji lub postanowienia i stanowi wyjątek od zasady trwałości wyrażonej w art. 16 kpa. Należy przy tym podkreślić, że kontrola rozstrzygnięcia organu prowadzona w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w w/w przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samego rozstrzygnięcia i orzeka o stwierdzeniu jego nieważności, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W niniejszej sprawie D. S. powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący przesłankę stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określa się je jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia możliwe jest wtedy, gdy zostało ono wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwego rozstrzygnięcia i czynności je poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497). Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organów w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie, czy kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wydania, czy też przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy, zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2011r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]czerwca 2011r. nakładające na inwestora D. S. opłatę legalizacyjną w kwocie 125.000 złotych za samowolne wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe – czyli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu legalizacyjnym. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że w ocenie Sądu nie są one zasadne. Organy przeprowadziły analizę zebranego materiału w sprawie na podstawie której zasadne ustaliły, że przedmiotowy zbiornik powstał po 2002r., a wobec tego nie ma zastosowania przepis art. 3 ustawy z 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Słusznie przyjęły, że opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym nie ma charakteru kary administracyjnej, nie jest też podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy Rozdziału 8 "Przedawnienie" ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005r., nr 8 poz. 60 ze zm.) w tym przepis art. 68 § 2 tej ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest zgodne z prawem wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.