VII SA/Wa 973/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. i J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. i J. R. solidarnie kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017, poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2017 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o taras na dachu garażu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w piśmie z 1.07.2016 r. [...], współwłaściciele budynku przy ul. [...] w [...] zwrócili się do PINB [...] o sprawdzenie zgodności z przepisami wykopanych kręgów betonowych oraz zainstalowania metalowych słupków na dachu garażu, które mogą świadczyć o planowanym jego użytkowaniu jako taras. Z kolei pismem z 12.07.2016 r. [...] zamieszkujący na nieruchomości sąsiedniej położonej na ulicy [...], zwrócił się do Inspektoratu o przeprowadzenie kontroli "przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie prac budowlanych oraz innych działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku przeprowadzonych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków pod nr rej. [...] oraz o przeprowadzenie kontroli legalności inwestycji polegającej na instalacji balustrady na dobudowanym garażu oraz wkopaniu w grunt ogródka na głębokość około 1,5 m dwóch zestawów kręgów studziennych". W dniu 10.08.2016 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – dalej "PINB" przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas których ustalono, że "na działce nr [...] z obrębu [...] znajduje się budynek mieszkalny dwulokalowy - mieszkanie nr [...] w poziomie parteru (I kondygnacji) i mieszkanie nr [...] w poziomie 2 piętra (II kondygnacji). Właścicielem lokalu nr [...] jest [...], zaś właścicielami lokalu nr [...] są [...]. W dniu oględzin stwierdzono wykonanie widocznych robót budowlanych: na dachu garażu od strony wschodniej wykonano wylewkę betonową, wraz z montażem słupków stalowych 7 szt., nadlano schody - wyjście na taras z lokalu nr [...] - strona wschodnia przy garażu, wykonano obróbki blacharskie na garażu - pod wykonaną wylewką betonową - cementową wraz z orynnowaniem i rurą spustową odprowadzającą wodę (zakończenie w opasce), na terenie działki widoczne roboty ziemne polegały na wykonaniu dwóch studzienek chłonnych z kręgów betonowych, do których odprowadzana jest woda deszczowa. Wszystkie roboty budowlane wg relacji [...] zostały wykonane w czerwcu - lipcu - sierpniu 2016 r. przez [...].[...] nie uczestniczył w oględzinach. W dniu 21.09.2016 r. przeprowadzono kolejne oględziny na przedmiotowej nieruchomości, na które inwestor - [...] ponownie się nie stawił. W dniu 26.10.2016 r. przeprowadzono skuteczne oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w Dzielnicy [...], podczas których ustalono, "na dachu nad garażem - pokrycie z płytek - roboty budowlane polegające na zerwaniu pokrycia i wylewki, izolacji termicznej i izolacji z papy, następnie odtworzono warstwy jw. dodatkowo stosując folię PE na izolacji termicznej ze styropianu 10 cm. Na odtworzonej wylewce wykonano izolację z "gumy płynnej" - na bazie cementu". Zakres powyższych robót ustalono w oparciu o oświadczenie obecnego w czasie oględzin [...]. W trakcie oględzin, stwierdzono także, że po obrysie dachu - garażu wykonano słupki w ilości 11 sztuk około 1,0 m od istniejącej powierzchni wylewki. Na schodach - wyjście tarasowe wykonano częściową rozbiórkę wierzchniej warstwy oraz część podestu na poziomie ogrodu. Powierzchnie schodów wyrównano masą wyrównującą na bazie cementu. W trakcie oględzin [...] oświadczył, że zamierza użytkować dach garażu jako taras. Dodatkowo ustalono, że wokół dachu garażu wykonano obróbki blacharskie i orynnowanie odprowadzając wodę do dwóch wykonanych studzienek o głębokości około 1,0 m "(zadeklowane, puste)". Pismem z 31.10.2016 r. organ powiatowy zwrócił się zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie z uwagi na fakt, że obszar, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...], wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], sam zaś budynek jest pisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. W odpowiedzi, pismem z dnia 25.11.2016 r. [...] Konserwator Zabytków poinformował, iż nie wydawał pozwolenia na powyższe prace. Jednocześnie wskazał, że organ ochrony zabytków może zająć stanowisko w tej sprawie jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W dniu 16 maja 2017 r. [...], przesłał do PINB fotokopie planu budynku z 1972 r., uzyskane z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], oświadczając, że uzyskał informację od sąsiadów, że przed remontem, przeprowadzanym na przełomie 2006/2007 r. przez poprzedniego właściciela lokalu nr [...], na garażu, była już barierka. Przy piśmie z 12.07.2017 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla [...]. Urzędu [...], przekazał dokumentację dotyczącą budynku przy ul. [...] w [...], tj. kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem inwentaryzacji z 1972 roku. Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2017 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o taras na dachu garażu. W dniu 13 listopada 2017 r. odwołanie od tego postanowienia wniosła [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie [...] zaniechanie dalszych robót oraz doprowadzenie dachu i garażu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie przymocowanych stalowych słupków. W odwołaniu wskazała, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1934 r. w latach 30 – tych, dobudowano do niego garaż połączony z piwnicą. Dach garażu był kryty papą, zaś jedynym przeznaczeniem garażu było garażowanie samochodu. [...] dołączyła także do odwołania akt notarialny z dnia [...] stycznia 1973 r. sprzedaży nieruchomości małżonkom [...] (lokal nr [...]) oraz [...] (lokal nr [...]) Wskazała, że w akcie tym opisana jest nieruchomość przy ul. [...] jako działka gruntu o powierzchni [...] m kwadratowych zabudowana budynkiem mieszkalnym obejmującym dwa lokale, jednopiętrowym podpiwniczonym i garażem. W akcie notarialnym, nie ma mowy o garażu z tarasem. Wskazała także, że dokumentacja z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] Urzędu [...] jest niekompletna, bowiem przedstawia tylko rzut elewacji frontowej, nie przedstawia natomiast elewacji południowej i północnej. Zdaniem skarżącej, rzekoma barierka umocowana na elewacji frontowej nie jest barierką tarasu lecz rusztowaniem mającym służyć za podporę dla roślin pnących posadzonych tuż przy ścianie garażu. Wskazała także, że nie wzięto pod uwagę jej informacji przekazanych organowi na temat tego, jak była użytkowana przedmiotowa nieruchomość w latach 1972 -2016. Za niesłuszny uznała argument organu I instancji, że tuż przed remontem w 2016 r., dach ten był wyłożony płytkami ceramicznymi. W rzeczywistości dach ten wyłożony został płytkami ceramicznymi przez poprzedniego właściciela, którego następcą prawnym jest [...]. Wskazała, że nawet gdyby organ nie uwzględnił konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na podjęcie prac, to nie może to sankcjonować zmiany przeznaczenia na obszarze objętym ochroną konserwatora zabytków. Naruszony został art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z kolei [...] w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. wskazał, że taras na dachu garażu zawsze istniał, co potwierdza dokumentacja z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], zaś garaż nie stanowi współwłasności lecz jego wyłączną własność, co potwierdza treść księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu skutecznie złożonego przez [...] odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "[...]WINB" decyzją nr [...] z dnia [...].02.2018 r., utrzymał z mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazał, że w jego ocenie PINB [...] zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o taras na dachu garażu. Organ wskazał, że z zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, że płytki na dachu garażu były już położone przed dokonanymi pracami remontowymi, tym samym poprzedni stan garażu i jego dachu został odtworzony. Powyższe potwierdza zdaniem organu materiał zdjęciowy znajdujący się w inwentaryzacji robót sporządzonej przez mg inż. arch. [...] i mgr inż. [...] ze stycznia 2017 r. Ponadto z dokumentacji przekazanej przy piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa [...], Urzędu [...] z dnia 12.07.2017 r. do organu powiatowego, dotyczącej budynku przy ul. [...] w [...], tj. kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem inwentaryzacji z 1972 roku wynika (wbrew temu co podnosi się w odwołaniu), że nad garażem były zamontowane barierki. Na rzucie parteru widnieje również otwór wyjściowy na powierzchnię dachową garażu. Powyższa dokumentacja potwierdza, iż powierzchnia dachowa garażu była użytkowana jako taras już w 1972 r. Zdaniem organu w takiej sytuacji, brak jest podstaw do twierdzenia, że [...] w 2016 r. samowolnie rozbudował budynek mieszkalny o taras. Inwestor wykonał jedynie barierki na powierzchni dachowej garażu oraz wyłożył ją warstwą płytek. Powyższe w żaden sposób nie świadczy o realizacji tarasu. Dlatego też tego typu roboty nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. W ocenie [...] WINB zgodzić się należy, ze stanowiskiem organu powiatowego, że dach garażu przeznaczony był już wcześniej na taras. Ponadto sposób zagospodarowania dachu ww. budynku w postaci wykonania balustrad bądź wymiany płytek nie stanowi robót, których konsekwencje mogłyby być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. Ocena samego sposobu korzystania z części dachowej garażu, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organy oceniają bowiem jedynie roboty budowlane pod względem zgodności z prawem i sztuką budowlaną. Ponadto odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że PINB [...] w toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 31.10.2016 r. zwrócił się [...] Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska m.in. w sprawie tarasu na dachu garażu przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo [...] Konserwator Zabytków poinformował, iż "nie wydał pozwolenia na powyższe prace. Jednocześnie wskazał, że organ ochrony zabytków może zająć stanowisko w tej sprawie jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej". Tym samym [...] Konserwator Zabytków nie wypowiedział się w żaden sposób co do wykonania balustrady i położenia warstwy płytek. [...] WINB zauważył, że w myśl art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konserwator zabytków ma prawo wstrzymać roboty budowlane wykonywane bez zezwolenia konserwatorskiego przy zabytku wpisanym do rejestru bądź w jego otoczeniu. W związku z tym, jeżeli sporne roboty budowlane nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, a obowiązek posiadania zgody konserwatorskiej wynika z przepisów planistycznych, to w ocenie [...]WINB właściwym w sprawie jest organ ds. ochrony zabytków. Ponadto, [...] WINB, odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na podjęcie prac, podzielił stanowisko organu powiatowego, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów między stronami wynikających ze sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących ich współwłasność, a kwestie te leżą w kognicji sądów cywilnych. Zauważył, że zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, nie narusza przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Organ powiatowy przeanalizował w sposób wystarczający zebrany materiał dowodowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, [...]WINB w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę treść art. 105 § 1 k.p.a., interpretacje doktryny prawa i postępowania administracyjnego oraz stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jako brak przedmiotu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] złożyli [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia tej decyzji na skutek popełnionych przez organ I instancji uchybień, polegających na naruszeniu prawa materialnego i prawa procesowego, w szczególności na nieprawidłowym uznaniu postępowania za bezprzedmiotowe, wskutek błędnego przekonania, że dach garażu przeznaczony był jako taras; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie doszło do samowolnej przebudowy dachu garażu przy budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w [...] na taras, jak również że nie doszło do zmiany przeznaczenia dachu na taras; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 3 pkt. 7) ustawy z dnia 07 lipca 1994 r Prawo budowlane (dalej u.p.b.), poprzez uznanie, że wykonanie balustrad bądź wymiana płytek nie stanowi robót, których konsekwencje mogłyby być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego, podczas gdy przeprowadzone roboty polegały na wykonaniu wylewki, izolacji termicznej ze styropianu 10 cm, dodatkowo stosując folię PE i wykonaniu izolacji z "gumy płynnej" na bazie cementu, ponadto wykonano słupki, tym samym zakres wykonanych prac stanowił roboty budowlane i podlegał ocenie organu nadzoru budowlanego, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 71 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 50 u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt. 2) u.p.b., poprzez pominięcie przesłanki posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania dachu na taras, a co za tym idzie, nie ma konieczności wstrzymania wykonywanych robót budowlanych, pomimo tego, że nawet zakwalifikowanie ich co najmniej jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8) u.p.b. wymagało zgłoszenia i uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, z uwagi na ich wykonywanie przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 28 ust. 1 u.p.b., poprzez akceptację prowadzenia robót budowlanych, polegających na przebudowie dachu garażu na taras, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powołane zarzuty skargi znalazły odzwierciedlenie i rozwinięcie w treści uzasadnienia skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB, którą umorzono postepowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o taras na dachu garażu. Zdaniem Sądu zebrany w postępowaniu materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że na dachu garażu nigdy nie było tarasu, zaś prace przeprowadzane przez [...] nie są odtworzeniem istniejącego stanu, lecz przebudową. W ocenie Sądu przedwczesne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 50 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie przesłanki posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania dachu na taras. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Definicja zawarta w tym przepisie nie jest zatem definicją wyczerpującą. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Wymienione w tej normie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały więc wyszczególnione jedynie przykładowo. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w powyższym przepisie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 11.12.2007 r., II OSK 1664/06, CBOSA). Można zatem rozważać, czy w wyniku przebudowy dachu garażu a następnie użytkowania go jako tarasu, zmieni się układ obciążeń tej części budynku, ale rozważania w tym zakresie nie są zdaniem Sądu konieczne z uwagi na rozstrzygającą w niniejszej sprawie regulację z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przeprowadzona przez [...], przebudowa niewątpliwie stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Pod pojęciem tym należy rozumieć, budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu przeprowadzane na dachu przedmiotowego budynku prace nie stanowią remontu, bowiem nie są odtworzeniem stanu pierwotnego ( wcześniej istniejącego tarasu co błędnie ustaliły organy). Nie jest zasadna argumentacja organu, że dach garażu od samego początku przeznaczony był na taras, o czym mają świadczyć położone na dachu garażu płytki oraz kopia inwentaryzacji z 1972 r., na której widać zamontowane barierki nad garażem. Organ pominął bowiem oświadczenie skarżącej, która w przedmiotowym budynku zamieszkuje od 1971 r. Wskazała ona że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1934 r., do budynku tego dobudowano garaż połączony z piwnicą. Garaż został wybudowany w latach 30 - tych XX wieku, zaś jego dach był kryty papą. Jedynym przeznaczeniem garażu było garażowanie samochodu. Dołączyła także akt notarialny z dnia [...] stycznia 1973 r. sprzedaży nieruchomości małżonkom [...] (lokal nr [...]) oraz [...] (lokal nr [...]). Wskazała, że w akcie tym opisana jest nieruchomość przy ul. [...], jako działka gruntu o powierzchni [...] m kwadratowych, zabudowana budynkiem mieszkalnym obejmującym dwa lokale, jednopiętrowym podpiwniczonym i garażem. W akcie notarialnym, nie ma natomiast mowy o garażu z tarasem. Skarżąca stwierdziła także, że dokumentacja z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] Urzędu [...], jest niekompletna, bowiem przedstawia tylko rzut elewacji frontowej, nie przedstawia natomiast elewacji południowej i północnej. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z argumentacją skarżącej. Widniejąca na kopii inwentaryzacji barierka, nie jest w ocenie Sądu dowodem istnienia tarasu na dachu garażu i stanowi jedynie element ozdobny lub podporę dla pnących się roślin. Na przedmiotowej dokumentacji, wbrew stwierdzeniu organu, na rzucie parteru, nie widnieje otwór wyjściowy na powierzchnię dachową garażu, lecz otwór okienny okna od kuchni, zaznaczony na planie w taki sam sposób, jak okna elewacji frontowej. Organ pominął zatem brak w przedmiotowym budynku bezpośredniego wejścia na dach w postaci wyjścia z budynku lub zewnętrznych schodów, a tym samym, że dach nie mógł być przeznaczony na taras i nie mógł być jako taras użytkowany. Ponadto o przeznaczeniu dachu na taras nie decyduje fakt jego wyłożenia płytkami. Na wysokości dachu garażu znajduje się okno kuchenne, które niewątpliwie nie może służyć jako wyjście na taras. Pojęcie tarasu, wyjaśnił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r. , sygn. akt II OSK 1220/15 ( opublikowany w CBOSA), wskazując, że " taras (...) nie posiada definicji legalnej, a w języku potocznym opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (częstą połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Takie rozumienie tego pojęcia występuje również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdzie § 12 stanowi w ust. 5 pkt 1, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Taras stanowi więc całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem." Biorąc pod uwagę powyższe, trudno w ocenie Sądu przyjąć, kierując się racjonalnymi kryteriami, że na dachu garażu istniał taras, zaś poprzedni właściciel dokonał kosztownego demontażu barierek tarasowych, oraz przerobił rzekomo istniejące wcześniej drzwi na taras na okno kuchenne, pozbawiając tym samym budynek dodatkowego waloru użytkowego. Tym samym organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, ponieważ nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, niezasadnie przyjmując, że dach garażu od samego początku istnienia budynku był przeznaczony i użytkowany jako taras. Kwalifikując wykonane na przedmiotowym garażu prace jako przebudowę wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 pkt. 7a Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie przebudowy jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w orzecznictwie sądowym przyjęto, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4.03.10 r., sygn. akt II OSK 493/2009, Lexis.pl nr 8038815; wyrok NSA z 25.01.2011 r., II OSK 627/2012, Lexis.pl nr 5178274)" (zob. W. Piątek, Komentarz do art. 3 ustawy - Prawo budowlane, Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki). Niewątpliwie wykonanie wylewki, izolacji termicznej ze styropianu, izolacji z "gumy płynnej" na bazie cementu przez wylewkę zmieniło ciężar konstrukcji dachu. Charakter prowadzonych robót i fakt, że w rzeczywistości ich zakres odpowiada przebudowie zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor powinien uzyskać na ich wykonywanie stosowne pozwolenie na budowę. Organ zatem dopuścił się naruszenia tego przepisu, poprzez akceptację prowadzenia robót, pomimo braku wymaganego pozwolenia. Ponadto zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 ( a więc zarówno remont jak i przebudowa), wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji bezspornym jest, że budynek mieszczący się przy ul. [...] w [...] został wybudowany w 1934 r. i znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, obszar ten został wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. [...], ponadto budynek wpisany jest do Gminnej Ewidencji Zabytków. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konserwator zabytków ma prawo wstrzymać roboty budowlane wykonywane bez zezwolenia konserwatorskiego przy zabytku wpisanym do rejestru bądź w jego otoczeniu. Dlatego niezrozumiały jest zdaniem Sądu brak reakcji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie zrealizował zadań wynikających z art 4 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie podjął w sprawie działań należących do jego kompetencji i ograniczył się do wskazania, że organ ochrony zabytków może zająć stanowisko w tej sprawie jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Konieczność uzyskania takiego pozwolenia, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego potwierdza orzecznictwo. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r. , sygn. akt II SA/Lu 519/18, CBOSA) wskazano, że w razie wykonywania robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie tych robót. Decyzji tej nie może zastąpić ani opinia, ani stanowisko konserwatora, wyrażone w innym orzeczeniu, niż decyzja o pozwoleniu. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), dalej jako "u.o.z.", obowiązującym w dacie zgłoszenia, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku." Na koniec można wspomnieć, że dziwi niekonsekwencja organu nadzoru budowlanego, skoro postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr -[...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości związane z budową tarasu na istniejącym budynku garażowym, twierdząc, że prowadzenie jakichkolwiek robót wymaga zgody organu ochrony zabytków wydanej w formie decyzji. Organy ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.