VII SA/Wa 974/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi " B." S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie wydania decyzji w trybie autokontroli skargę oddala Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po przeprowadzeniu na wniosek J. M. wznowieniowego postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] udzielającej B. S.A. w W. pozwolenia na budowę etapu [...] kompleksu budynków mieszkalnych z częścią usługową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy Al. [...] / ul. [...] w W, Dzielnica [...], na terenie dz. nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], obejmującego budynki jednorodzinne od nr [...] do [...], dla których projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu, przesłanki które były podstawą wznowienia postępowania nie zachodzą, ponieważ pozwolenie na budowę nie obejmuje nieruchomości przy ul. [...], a J. M. – nie będącej właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2008 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym J. M. nie jest stroną postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę kompleksu budynków jednorodzinnych z częścią usługową, objętych etapem [...] (budynków nr [...] – [...]). Wskazał, iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie uwzględnia zaprojektowanych i zatwierdzonych budynków, położonych m.in. na nieruchomości przy ul. [...], w stosunku do której toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości przez J. M. Organ podał, że J. M. nie przedstawiła wyroku w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości przez zasiedzenie działki nr [...] przy ul. [...] w W., zatem zaskarżona decyzja nie narusza interesów skarżącej. Wyjaśnił, że podstawą uznania podmiotu za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na powyższą decyzję J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podała, że kwestionowana decyzja zezwala na budowę na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ew. [...], stanowiącej w części byłą własność poprzedników prawnych skarżącej, zatem została wydana bez uwzględnienia interesu osób trzecich, tj. bezpośrednich sąsiadów. Zdaniem skarżącej, inwestor B. S.A. w W. wie o trwających postępowaniach o unieważnienie aktów prawnych, którymi sprzedano w/w grunty w sposób niezgodny z prawem, a także o trwającym postępowaniu o przywrócenie własności nieruchomości przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 2 k.p.a., uwzględniając skargę J. M., uchylił decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] oraz decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez J. M. w odwołaniu i skardze do sądu administracyjnego, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę nie uwzględnia nieruchomości położonej przy ul. [...], w stosunku do której toczy się postępowanie, z wniosku J. M., o zasiedzenie nieruchomości bądź jej zwrot. W ocenie organu, kwestionowane pozwolenie na budowę nie narusza interesów J. M. Jednocześnie organ zauważył, iż Prezydent m. W. wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, nie wyjaśnił rozbieżności w numerach działek we wniosku o pozwolenie na budowę i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczy działek nr ew. [...], [...] i części działki nr [...], natomiast pozwolenie na budowę zostało wydane dla działek m. in. [...], [...] i działki nr [...]. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę (dot. m.in. części działki nr [...]), a decyzją o pozwoleniu na budowę (dot. m.in. działki nr [...]). Ponadto organ zauważył, iż notarialne upoważnienia współwłaścicieli działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] uzyskał B. S.A. z siedzibą w G. Zdaniem organu, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji oraz dokonania oceny, czy B. S.A. z siedzibą w W i B. S.A. z siedzibą w G. to ta sama spółka. Skargę na powyższą decyzję, wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka B. S.A. w W. Skarżąca spółka zakwestionowała możliwość rozpatrzenia odwołania i uwzględnienia skargi J. M. w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., skoro nie ma ona przymiotu strony postępowania jako osoba niewymieniona w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, uznanie J. M. za stronę postępowania w sytuacji braku postanowienia o zasiedzeniu części działki nr [...] narusza art. 28 Prawa budowlanego i już z tego powodu zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu. Skarżący wskazał, iż w 2004 r., tj. w dacie nabywania przez współwłaścicieli nieruchomości udziałów i udzielaniu pełnomocnictwa nieruchomość była oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...]. Działka nr [...] została następnie podzielona na działkę nr [...] i działkę nr [...], a dalej działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżący stwierdził, że treścią pełnomocnictw udzielonych przez współwłaścicieli działki nr [...] było m. in. "wyjednywanie wszelkich decyzji do realizacji inwestycji na terenie pomiędzy Al. [...] i ul. [...]", a pełnomocnictwa te były ważne w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto skarżący wskazał, iż sprawa siedziby spółki i tym samym jej identyfikacja wynika z ogólnodostępnych danych zawartych w aktach Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie zarejestrowana jest spółka B., wcześniej z siedzibą w G., a obecnie z siedzibą w W.. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...] oparcie decyzji na błędnych przesłankach, zarówno co do treści i ważności pełnomocnictw, jak również co do przyjęcia, że spółka B. S.A. z siedzibą w G. i spółka B. S.A. z siedzibą w W. to dwie różne spółki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 134 § 2 cytowanej ustawy, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. znak [...], uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] oraz decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], udzielającej B. S.A. w W. pozwolenia na budowę etapu [...] kompleksu budynków mieszkalnych z częścią usługową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy Al. [...]/ul. [...] w W., Dzielnica [...], na terenie dz. nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...], obejmującego budynki jednorodzinne od nr [...] do [...], dla których projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Należy zauważyć, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stosownie do treści zaskarżonej decyzji, Prezydent m. W. wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta jest zatem korzystna dla inwestora. Ewentualne uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydanej w trybie autokontroli, skutkowałoby wystąpieniem wobec powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rozstrzygnięcie uwzględniające skargę nie byłoby zatem korzystne dla strony skarżącej, w związku z treścią decyzji ostatecznej wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd orzeka, uwzględniając okoliczności sprawy istniejące na dzień orzekania. Z orzekaniem w postępowaniach przed organami państwowymi, zarówno w postępowaniach przed organami administracyjnymi, jak i w postępowaniach sądowych, związany jest ściśle zakaz reformationis in peius. U podstaw tego zakazu leży założenie, iż sytuacja skarżącego nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Jego celem jest więc zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja jej ulegnie dalszemu pogorszeniu. Dla sądu zakaz ten oznacza ograniczenie uprawnień do orzekania. Wprowadza on granicę orzekania, poza którą sądowi nie wolno wyjść. Najgorszym bowiem wynikiem zaskarżenia może być dla skarżącego jedynie oddalenie jego skargi, tzn. pozostawienie w mocy zaskarżonego orzeczenia (T. Woś /red./, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Warszawa 2005, LexisNexis, s. 438). Instytucja zakazu reformationis in peius służy przede wszystkim ochronie praw strony w postępowaniu administracyjnym. Zakaz ten w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącza zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi oraz ogranicza możliwości orzecznicze sądu, określone w art. 145-150 p.p.s.a. Oznacza bowiem, że w zakresie jego obowiązywania sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi i wydać określonego w tych przepisach wyroku, mimo stwierdzenia wad, które taki wyrok uzasadniają. Powyższe ma na celu ochronę skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku zaskarżenia do sądu określonego aktu lub czynności rozstrzygnięcia mniej korzystnego, niż zaskarżone. Zakres, którym sąd administracyjny jest związany zakazem orzekania na niekorzyść strony skarżącej, jest bardzo szeroki. W przypadku bowiem stwierdzenia przez sąd administracyjny innych wad, niż skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, sąd ten nie będzie mógł uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia lub stwierdzić bezskuteczności czynności, jeśli – w ocenie sądu – w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej mógłby zostać wydany akt lub podjęta czynność mniej korzystna dla skarżącego, niż ta, która została do sądu zaskarżona. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji, Sąd skargę oddalił.