VII SA/Wa 974/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oraz odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. P. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r.. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla M. i J. P. na budowę trzech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w [...] przy ul. [...], gmina [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2007 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działkach nr ew. [...],[...],[...] we wsi [...], gm. [...]. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek D. P. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, z przesłanek wskazanych w art. 145 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. W dniu [...] września 2012 r. Starosta [...] wezwał Wnioskodawcę do podania terminu, kiedy dowiedział się o przedmiotowej decyzji oraz jednoznacznego wskazania przesłanek do wznowienia postępowania. W dniu [...] października 2012 r. Starosta [...] wznowił postępowanie na podstawie art. 149 ust. 1. k.p.a. W dniu [...] grudnia 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. D. P. odwołał się od powyższej decyzji do Wojewody [...], który decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż Starosta [...] powinien "zbadać, czy Pan D. P., jako właściciel działki nr ew.: [...] powinien zostać uznany za stronę (...) i w sposób nie budzący wątpliwości, przesadzić czy w przedmiotowej sprawie, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję ". Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji i umarzającą postępowanie. W dniu [...] grudnia 2013 r. D.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając: " (...) skoro organ I instancji ustalił, że nie zaszła przesłanka wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien odmówić uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (...) oraz "Starosta [...] odmawiając przymiotu strony Wnioskodawcy powinien umorzyć wznowione postępowanie w części dotyczącej przesłanki z art. 145 ust. 1 pkt. 5 k.p.a. ". Starosta [...] po ponownej analizie przedmiotowej sprawy oraz mając na uwadze rozstrzygnięcia Wojewody [...] w części dotyczącej przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 - "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", stwierdził, że Wnioskodawca pozostawał w chwili wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. właścicielem działki nr ew.: [...], na której ustanowił aktem notarialnym służebność gruntową prawa przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia sieci uzbrojenia terenu dla obsługi działek nr ew.: [...],[...],[...] we wsi [...]. Działka nr ew.: [...] we wsi [...] zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów posiada status działki drogowej. Inwestycja - budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie była realizowana na działce Wnioskodawcy. Organ zbadał, czy budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stwarza ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do Wnioskodawcy, działki nr [...] we wsi [...], w rozumieniu przepisów pożarowych, sanitarnych i o ochronie środowiska. Zdaniem Starosty zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, realizacja budynków mieszkalnych i ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem nie powoduje oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zatem działka [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania i jej właścicielowi nie przysługuje status strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. Organ uznał, że nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Badając zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a. Starosta stwierdził, że działka nr ew.: [...] będąca własnością D. P., posiada status działki drogowej. Obsługa komunikacyjna działek nr ew.: [...],[...],[...] jest potwierdzona opinią komunikacyjną Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz pismem Zarządu Dróg Powiatowych nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Projekt zagospodarowania terenu uwzględnia wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., linie rozgraniczające planowanych dróg publicznych [...] oraz [...]. Dojazd do działki nr ew.: [...] jest zapewniony poprzez drogę ul. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]; do działki nr ew.: [...] (dwa budynki mieszkalne jednorodzinne jednolokalowe) z ulicy [...] poprzez pas gruntu /działka nr ew. [...] z ustanowioną służebnością gruntową działka [...] ma dostęp do ul. [...] opisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...]. Decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. została wydana w oparciu o powyższy stan faktyczny, potwierdzony przedłożonymi dokumentami. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. przytacza fakt: "na dzień dzisiejszy, przy równoczesnym wydzieleniu pasa ulicy oznaczonej symbolem [...] z sąsiedniej działki [...], ulica [...] stałaby się faktycznie drogą publiczną- miała by bezpośredni dostęp do ciągu ulic publicznych ".Warunki obsługi komunikacyjnej działek przy ulicy [...], poprzez działki drogowe nie będące we władaniu Gminy [...] stanowią sferę umów cywilnoprawnych między właścicielami poszczególnych nieruchomości, tak jak w przypadku D. P. Wnioskodawca zarzucił, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dotychczas nie uregulował spraw własnościowych i nie dokonał przebudowy ulicy [...] (budowa oświetlenia i nawierzchni drogi), stanowiącej dojazd do całego osiedla domów jednorodzinnych. Zdaniem Starosty powyższa sytuacja, nie stanowi okoliczności faktycznych czy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Organ uznał zatem, że Wnioskodawca nie wskazał okoliczności faktycznych ani nowych dowodów mogących świadczyć o zaistnieniu przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.  W dniu [...] sierpnia 2014 r. D. P. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty [...]. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ sprawdza, czy spełnia ono wymagania formalne, tj. czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania i czy zostało wniesione w terminie w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto, stosownie do brzmienia art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania jest oparte o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie wnioskodawcy, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, tj. czy przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że podmiot zgłaszający podanie o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji. Należy jednak podkreślić, iż odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nic jest stroną, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Oparcia żądania na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, z uwagi na jej podmiotowy zakres, że ustalenia dotyczące posiadania przymiotu strony przez podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania, mogą nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Kwestia legitymacji do wniesienia podania o wznowienie stanowi jednocześnie jedną z podstaw wznowienia. Organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienie czy wnoszącemu podanie o wznowienie postępowania przysługiwał status strony, a także czy będąc stroną został on pozbawiony udziału w wymienionym wyżej postępowaniu, wymaga uprzedniego wznowienia postępowania, to jest wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ustalenie zaistnienia ww. okoliczności stanowi jednocześnie badanie przyczyn wznowienia i dopuszczalne jest wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wojewoda podkreślił, że w sprawach o pozwolenie na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak również w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, krąg podmiotów winien być identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Wskazał, że D. P. jest właścicielem działki o nr ew. [...] będącej działką drogową. Bez wątpienia, zamierzona inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje na niezabudowaną działkę drogową należącą do D. P., zlokalizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem Wojewody, sam fakt że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ustalenia przez organ l instancji, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, należało stwierdzić, że nie był on uprawniony do żądania wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto badanie przymiotu strony w sytuacji gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje we wstępnej fazie wniosku. Ocena, że podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia podania o wznowienie postępowania, winna skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia. Dlatego też zdaniem Wojewody, w sytuacji gdy postępowanie zostało wznowione na wniosek osoby niebędącej stroną należało postępowanie umorzyć. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Wojewoda wskazał, że Starosta [...] powinien umorzyć wznowione postępowanie, w części dotyczącej art. 145 1 pkt 5 k.p.a., jako że wznowienie nie pochodzi od strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. P., zarzucając naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj.: - art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją Starosty [...], nie dotyczyło interesu prawnego i praw skarżącego, spowodowało nieuprawnione nieuznanie go przez Wojewodę [...] za stronę prowadzonego postępowania. - art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym nie posiada on przymiotu strony, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie oraz brak uwzględnienia wskazywanych faktów i dowodów. - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez błędne określenie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a tym samym nie jest on stroną postępowania objętego decyzją Starosty [...] w sytuacji, gdy działka skarżącego zlokalizowana jest bezpośrednio przy projektowanej inwestycji i inwestycja wymusza korzystanie z działki skarżącego w większym zakresie niż ustalone uprawnienia. Zarzuty te zostały sprecyzowane w uzasadnieniu skargi. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesionych w skardze, albowiem zaskarżona decyzja, narusza prawo. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje jedną z decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 lub 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. § 2 art. 151 stanowi natomiast, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. I tak, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Taką też decyzję wydał organ I instancji uznając, że nie zaistniała żadna z przesłanek podanych przez wnioskodawcę, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że skoro wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, należy stwierdzić, że nie był on uprawniony do żądania wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., i postępowanie w tym zakresie należy umorzyć. Stanowiska takiego, w ocenie Sadu nie można uznać za prawidłowe. Jak wskazano wyżej, jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a., to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Zaznaczyć jednak trzeba, iż nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1k.p.a. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższą ocenę i podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono podstawie art. 200 p.p.s.a.