VII SA/Wa 976/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. ([...]), na podstawie art. 155 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku M. i R. M. o uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji własnej z dnia [...] lipca 2004r., ([...]), odmówił uchylenia ww. decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. ([...], nakazującej pp. [...] - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...], wniesionego bez pozwolenia na budowę". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r., (II SA/Kr 1062/04) oddalił skargę pp. [...] na decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Organ stwierdził, że zmianie ww. decyzji sprzeciwia się przepis szczególny tj. art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. - stanowiący postawą wydania tejże decyzji - w związku z art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994r. Przepis ten, podobnie jak i art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. są przepisami szczególnymi o charakterze restrykcyjnym, sprzeciwiającymi się uchyleniu - na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzji rozbiórkowej. Decyzja nakazująca rozbiórkę ma bowiem na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Jest decyzja związaną - organ ma zatem obowiązek ją wydać w określonych prawem okolicznościach. Na potwierdzenie swego stanowiska organ powołał orzecznictwo oraz przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98 - ONSA 1999, Nr 2, poz. 46) wskazując, że przepisy art. 154 i art. 155 kpa, nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazwane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania tego prawa. Tego typu karą, chociaż z natury swej różną od kar pieniężnych, jest również nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że powołane wyroki odnoszą się do art. 48 Prawa budowlanego, jednak znajdują zastosowanie również do art. 37 ustawy z 1974r. Organ dodał, że uchylenie powyższej decyzji uzasadniać miałoby uzyskanie przez wnioskodawców decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] listopada 2008r., skutkiem której ww. obiekt budowlany nie znajduje się już na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę. Jednak z uwagi na okoliczność, że sprawa nie podlega reżimowi z art. 155 kpa organ nie mógł odnieść się merytorycznie do tej okoliczności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r.: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania pp. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przedstawionego stanowiska, bez wpływu dla niniejszej sprawy pozostaje kwestia późniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego, co do którego został wydany nakaz rozbiórki, czy zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym po zakończeniu budowy spornego obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i R. M. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy oraz zarzucając naruszenie: - art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane z 1974r., poprzez przyjęcie, że organ dokonuje oceny sytuacji planistycznej nieruchomości wyłącznie w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, - art. 155 k.p.a., przez niewłaściwą ocenę i subsumcję przesłanek występujących w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy niesłusznie uznał, iż bez znaczenia jest późniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego. Wobec treści art. 37 ust.1 pkt 1 fakt ten ma decydujące znaczenie dla sprawy i nie powinien być pominięty. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 6 listopada 2007 roku, II OSK 1454/06 skarżący wskazali, że stosując przepis art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 § 2 Prawo budowlane obowiązującej ustawy organ powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest ww. obiekt budowlany wg. przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej ppsa.. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 kpa Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzje zapadające w trybie art. 155 kpa mogą zmieniać lub uchylać decyzje zarówno wadliwe, jak i niewadliwe. Warunkiem zastosowania tej normy prawnej jest łączne spełnienie wymienionych w niej przesłanek. Po pierwsze zmiana decyzji może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Po drugie zmiana ta może nastąpić tylko za zgodą strony. Po trzecie nie może istnieć przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji i po czwarte istnieje interes społeczny lub słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem lub zmianą decyzji. Brak spełnienia którejkolwiek ze wskazanych powyżej przesłanek, wyłącza możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Jak wskazano powyżej, jedną z przesłanek będących przeszkodą w stosowaniu przepisu art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stosowanie art. 155 kpa w odniesieniu do art. 48 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z dnia 13 października 1999r., sygn. akt IV SA 1539/97, LEX nr 47884, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Objęta wnioskiem skarżących decyzja wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który niewątpliwie jest przepisem o takim właśnie restrykcyjnym charakterze jak art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Powołane przepisy są zatem przepisami szczególnymi, sprzeciwiającymi się uchyleniu, na podstawie art. 155 kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę, albowiem decyzja taka jest decyzją nakazową mającą na celu wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem. Należy mieć również na uwadze, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że wzruszenie decyzji w trybie powołanego artykułu może mieć zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydawaniu których organ ma możliwość wyboru ewentualnych rozstrzygnięć, bowiem tylko w sytuacji, gdy ustawodawca przewiduje pewien "luz decyzyjny", wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, może doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji. Zatem, nie może mieć to miejsca w przypadku decyzji wydanej w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który to przepis w sposób bezwarunkowy zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki w sytuacjach w nim wymienionych ( por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95. ). Tym samym organ nie ma możliwości zmiany takiej decyzji, nawet za zgodą stron postępowania. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdza powołana przez organ I instancji uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, jak tego domagali się skarżący, stwarzałaby możliwość wzruszenia decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu, doprowadzając do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974r., co w konsekwencji prowadziłoby do zniesienia sankcji wobec sprawców samowoli budowlanej. W świetle przedstawionej argumentacji, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały okoliczności związane z późniejszym uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy przez skarżących w związku z przedstawioną w skardze wykładnią art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.