VII SA/Wa 977/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie skargi na bezczynność organu egzekucyjnego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107, dalej k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) z dnia [...].10.2012 r, znak: [...], w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż [...] WINB postanowieniem z dnia [...] października 2012r. w oddalił skargę [...] Związku [...] "[...]" w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta [...] w sprawie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...].01.2007 r., znak: [...] nakazującej inwestorowi W. W. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej na terenie [...] "[...]" przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił również, iż w sprawie działały dwa organy, tj. PINB dla Miasta [...] i PINB dla powiatu [...]. Ten drugi wymieniony organ wydał decyzję będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zanim jednak do tego doszło decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2007r. nakładająca na W. W. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr. ew. [...] położonej na terenie [...] "[...]" była przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie to było prowadzone przez PINB dla Miasta [...] po jego stosownym wyznaczeniu. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca wyznaczył PINB dla Miasta [...] do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Po przeprowadzeniu tego postępowania PINB dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2008r nr. [...] orzekł, że decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2007r została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej gdyż w sprawie mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W związku z niezrealizowaniem przez inwestora obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, PINB dla Miasta [...] uznając się za organ uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, upomnieniem z dnia [...].07.2008 r., znak: [...] wezwał W. W. do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], na terenie [...] [...]). Następnie organ ten wystawił w dniu [...].07.2008 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...].07.2008r., znak: [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 19637,64 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB dla powiatu [...] z dnia [...].01.2007 r. znak: [...]. Kontynuując postępowanie egzekucyjne PINB dla Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].11.2011 r., nr [...], znak: [...], zlecił wykonanie obowiązku rozbiórki rozbudowanej części ww. budynku mieszkalnego przez inną osobę za W. W. na koszt i niebezpieczeństwo inwestora. Po uznaniu się niewłaściwym do prowadzenia tego postępowania PINB dla Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].09.2012 r., nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].07.2008 r. wobec zobowiązanego W. W. Umorzenie postępowania zostało oparte na przepisie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r. nr.229 poz. 1954 t.j. ze zm., dalej u.p.e.a.). Jednocześnie pismem z tej samej daty organ przekazał sprawę do organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, tj. do PINB dla powiatu [...]. Poinformował o tym strony postępowania. PINB dla powiatu [...] przystąpił do czynności wysyłając w dniu [...] listopada 2012r. do zobowiązanego W. W. upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki. Polski Związek [...] "[...]" w [...] pismem z dnia [...].09.2012 r. wniósł skargę na bezczynność PINB dla Miasta [...] w sprawie "wykonania własnej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nakazującej rozbiórkę altany na działce nr [...] położonej w [...] "[...]w "[...]" Skarga została oddalona przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2012r. utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem. GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. wskazał, iż podstawą dla oceny czy wierzyciel - organ egzekucyjny pozostawał w bezczynności jest przepis art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Organ ten wyjaśnił, iż z treści art. 6 § 1 i § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dla uwzględnienia skargi konieczne jest stwierdzenie bezczynności organu egzekucyjnego w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast bezczynność należy rozumieć jako brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, której celem jest zastosowanie środków egzekucyjnych. Do katalogu tego rodzaju środków, zgodnie z do art. 1a pkt 12 lit b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy zakwalifikować m.in. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ odwoławczy stwierdził, że oddalenie skargi Polskiego Związku [...] "[...]" w [...], na bezczynność PINB dla Miasta [...], jest zasadne. W ocenie GINB w spornej sprawie PINB dla Miasta [...] nie pozostawał w stanie bezczynności, gdyż wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku, następnie w wyniku bezskuteczności tego upomnienia sporządził tytuł wykonawczy. Ponadto wskazał, że we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym organ nałożył na zobowiązanego środki egzekucyjne w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Następnie przekazał sprawę po uznaniu się niewłaściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że rozbudowany budynek znajduje się na obszarze działania PINB dla powiatu [...], a według miejsca położenia nieruchomości powinna być prowadzona egzekucja w myśl art. 22 § 5 u.p.e.a. Powyższe postanowienie GINB dnia [...] lutego 2013 r., zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Polski Związek [...] "[...]" w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przywrócenie czynności PINB dla Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż PINB dla powiatu [...] rozpoczyna czynności egzekucyjne dokładnie od momentu wydania przez siebie decyzji w dniu [...] stycznia 2007 r. Cały dotychczasowy okres to działania bezprawne, nie mogące zasługiwać na czynności w rozumieniu przepisów o egzekucji w administracji. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie jest logicznie niespójne i jako takie nie zasługuje na uznanie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że PINB dla Miasta [...] nie pozostawał w stanie bezczynności. Analiza akt wykazuje, że organ ten działał w sprawie, wykonywał czynności przewidziane ustawą o postępowaniu egzekucyjnym pozostając w przekonaniu, że po przekazaniu mu sprawy do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym jest również właściwym do prowadzenia egzekucji w tej sprawie. Dopiero w wyniku interpretacji przepisów (korespondencja organu z [...]PINB i GINB k 202 - 205 tom II akt adm.) organ uznał swoją niewłaściwość miejscową do działania w sprawie. Wcześniejsze czynności organu podejmowane były jako czynności egzekucyjne przewidziane ustawą, tj. PINB dla Miasta [...] wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku upomnieniem z dnia [...] lipca 2008r. wydanym na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., po bezskutecznym upływie 7 dniowego terminu przewidzianego przywołanym przepisem wystawił tytuł wykonawczy w oparciu o art. 26 § 1 i art. 27 ustawy, a następnie na podstawie art. 121 § 5 ustawy nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Wobec nie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nieskuteczności egzekucji grzywny organ wydał postanowienie o wykonaniu zastępczym na podstawie art. 127 u.p.e.a. Nie były to czynności pozorne. Problem tkwił w niewłaściwym uznaniu swoich uprawnień do działania. Przepis art. 22 § 5 pkt.2 u.p.e.a. wyraźnie wskazuje, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sprawach dotyczących obiektów budowlanych ustala się według miejsca położenia obiektu budowlanego ( z zastrzeżeniami dotyczącymi sytuacji, gdy obiekt taki jest położony na obszarze dwóch lub większej liczby organów, co w przedmiotowej sprawie nie występuje).Wskazać należy, że właściwość oznacza uprawnienie do działania. Przepis art. 19 k.p.a. mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 u.p.e.a. przewiduje konieczność spełnienia łącznego dwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadania przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej , jak i właściwości miejscowej w sprawie. Brak którejkolwiek z rodzajów właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia postępowania. Należy również stwierdzić, że zasada praworządności nie dopuszcza jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie od początku właściwym był PINB dla powiatu [...] zarówno rzeczowo na podstawie art. 20 § 1 pkt.4 u.p.e.a. w zw. z art. 83 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 201 Or. nr. 243 poz. 1623 ze zm.), jak i miejscowo na podstawie art. 22 § 5 pkt.2 u.p.e.a. Właściwość organu administracji publicznej przejawia się w szczególnej zdolności do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, w ściśle określonym układzie procesowym. Brak lub zmiana podstawowych elementów tego układu powoduje utratę zdolności organu do podejmowania działań kształtujących dany stosunek prawny. Wobec powyższego stwierdzenie przez PINB dla Miasta [...] braku właściwości miejscowej skutkowało wydaniem w dniu [...] września 2012r. postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego i przekazaniem sprawy do PINB dla powiatu [...]. W ocenie Sądu właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie jest PINB dla powiatu [...]. Zatem ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o pozostawaniu PINB dla Miasta [...] w bezczynności w rozumieniu art. 6 § 1 i 1 a u.p.e.a. . W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.