VII SA/Wa 977/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i U. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zagospodarowania wód opadowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. i U.i M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i Z. C. oraz U. M. i M.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającej na właścicieli budynku przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] – L. K. i T. K. obowiązek zagospodarowania wód opadowych na własnej posesji poprzez skrócenie rynny położonej na gruncie wzdłuż ogrodzenia, której wylot usytuowany jest 1 m od północnej granicy działki budowlanej, co najmniej do połowy długości działki i skierowanie jej do środka działki (ze wskazaniem, że obowiązek należy wykonać bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismami z dnia 13 sierpnia 2013 r. B. i Z. C. oraz U. i M. M. wystąpili do organu powiatowego z wnioskiem o "Rozpatrzenie sprawy zarejestrowanej przez PINB pod numerem [...] (wniosek o likwidację rynien przez P. T. K. ([...]) i P. M. O. ([...]) w postępowaniu odrębnym - od trwającego od 2 lat postępowania w innej sprawie nr [...]. (...) Ewentualny obowiązek likwidacji rynien winien zostać zadysponowany w decyzji w sposób niezwłoczny, w odrębnym postępowaniu, tak jak wynika to z naszych wniosków i nadanej przez PINB odrębnej sygnatury". Pismami z dnia 19 września 2013 r. doprecyzowali, że wniosek dotyczy "rynien ułożonych na powierzchni działki, którymi woda z "orynnowania budynku" odprowadzana jest na skraj działki i następnie spływa do sąsiada". W dniu 14 października 2013 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r. B. i Z. C. oraz pismem z dnia 21 listopada 2013 r. U. i M. M. wystąpili do organu powiatowego z wnioskiem o "Wydanie decyzji nakazującej niezwłoczne wywiezienie nielegalnie wywiezionej ziemi (pomiędzy wrześniem 2010 a majem 2011) na działce [...] w [...] przez P. L. i T. K., co powoduje szkodliwe i stałe zalewanie działki". Zawiadomieniami z dnia 23 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] w/w pismo z dnia 21 listopada 2013 r. oraz pismo z dnia 20 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia 30 października 2013 r. poinformował, że na żądanie B. i Z. C. oraz U. i M. M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie orynnowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych w zabudowie szeregowej, dot. lokalu mieszkalnego nr [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Następnie, organ pierwszej instancji wydał opisaną na wstępie decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W wyniku rozpoznania odwołania B. i Z. C. oraz U. i M. M. zapadła zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 października 2013 r. organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowane zostały na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu zamiennego. Inwestorzy L. K. i T. K., po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, wykonali dodatkową instalację rynnową na gruncie posesji, której wylot usytuowany jest ok. 1 m od granicy działki. Organ odwoławczy powołał się na treść § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), zgodnie z którym "Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2)". Wskazał, że w § 29 w/w rozporządzenia ustawodawca ustanowił wyraźny nakaz podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione." W okolicznościach sprawy, woda opadowa z dachu przedmiotowego budynku odprowadzana przy pomocy rynien ułożonych na gruncie powoduje kierowanie wód opadowych na działkę sąsiada. Tym samym, bezsprzeczne jest naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzone naruszenie stanowi materialnoprawną podstawę do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w trybie art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Organ I instancji stwierdzając wykonanie robót budowlanych z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, które zostały już zakończone, właściwie nałożył obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku skarżących, w którym wskazali, że domagają się wywiezienia nielegalnie nawiezionej ziemi, podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa orynnowania budynku, natomiast sprawę w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji nakazującej niezwłoczne wywiezienie nielegalnie nawiezionej ziemi organ I instancji zawiadomieniami z dnia 23 grudnia 2013 r. przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz uczestnictwa w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 października 2013 r., organ odwoławczy uznał, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazał, że organ I instancji, pismem z dnia 11 września 2013 r., poinformował skarżących oraz inwestorów o terminie kontroli w sprawie orynnowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odnosząc się do podnoszonych kwestii "odszkodowania na renowację zniszczonego ogrodu", wyjaśnił, że sprawa ta nie należy do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. M. i U. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucili naruszenie art. 6 - 9, art. 11, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Podnieśli, że organ I instancji nie dokonał analizy dokumentacji budowlanej, nie oparł decyzji na opiniach biegłego, ekspertyzach, nie dokonano pomiarów geodezyjnych, które potwierdzałyby, że wystarczające jest skrócenie rynny o połowę. Zarzucili, że organ I instancji nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu oraz uczestnictwa w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14 października 2013 r., a organ odwoławczy nie umożliwił skarżącym zapoznania się z aktami sprawy. Zdaniem skarżących doszło też do naruszenia § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że nałożenie na właścicieli budynku obowiązku zagospodarowania wód opadowych poprzez skrócenie rynny o połowę i brak innych rozwiązań zabezpieczających, w dalszym ciągu będzie powodować, że część wody będzie spływała do sąsiadów powodując naruszenie przepisów prawa. Ponadto naruszono § 8 pkt 3 ppkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] (uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] poz. [...]), który określa sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych: poprzez odprowadzanie ich na teren własnej działki, nie naruszając interesu osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, choć Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ nie zastosował się do wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przedstawił prawną ocenę sprawy na tle nieustalonych prawidłowo przez organ pierwszej instancji okoliczności merytorycznych. I tak, istnieje rozbieżność między zakresem rozpoznawanej sprawy w świetle zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a tym jaki zakres sprawy organ pierwszej instancji opisał w sentencji i jaki legł u podstaw uzasadnienia decyzji. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 30 października 2013 r. wskazał, że na wniosek B. i Z. C. oraz U. i M. M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie orynnowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych w zabudowie szeregowej, dot. lokalu mieszkalnego nr [...] na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]gm. [...]. Tymczasem, w decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeka po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem wód opadowych. Następnie w tej decyzji bez uzasadnienia w świetle zebranego w niej, podkreślmy w niej, materiału dowodowego, wypowiedział się o braku naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez podniesienie terenu oraz o zgodności robót poza rynna z projektem budowlanym, choć z dokumentu tego nie przeprowadził w sprawie dowodu. Ponadto organ pierwszej instancji podjął konkretne rozstrzygnięcie bez żadnej argumentacji, żadnego uzasadnienia prawidłowości wybranego nakazu w związku ze stwierdzonym kierowaniem wód opadowych na sąsiednią działkę. Powyższe okoliczności nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji. Nie dostrzegł rozbieżności w zakresie przedmiotu sprawy wskazywanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a sentencją oraz uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie poczynił też własnych ustaleń w sprawie, a tylko wskazał na przepisy uzasadniające tryb działania organu nadzoru budowlanego, wreszcie, mimo zarzutów odwołania nie uzasadnił trafności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali przedmiot niniejszego postępowania. Określi, czy jest nim konkretny obiekt – rynna położona na działce, czy też są nim szerzej roboty budowlane związane z zagospodarowaniem wód opadowych, jak wskazywał to organ pierwszej instancji (a wtedy, czy wynikają z pozwolenia na budowę, czy wykonane są z odstępstwami od zatwierdzonego projektu), następnie określi stan sprawy w odniesieniu do jej przedmiotu, podejmie rozstrzygnięcie precyzyjnie uzasadniając jego celowości w okolicznościach sprawy. Sąd stwierdza, że nie są uzasadnione zarzuty skarżących, co do pominięcia ich udziału w czynnościach organu prowadzonych w trybie art. 81 i 81 c ustawy Prawo budowlane. Nie doszło do naruszenia zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Podjęte przez organ pierwszej instancji czynności nie były tożsame z oględzinami, jako czynnością procesową przewidziana w art. 79 k.p.a. Ponadto, nie jest uzasadniony zarzut braku skupienia się organ nadzoru budowlanego na zakresie podnoszonych przez skarżących szkód. Kwestia szkód i związany z tym zakres roszczeń cywilnoprawnych może być przedmiotem postępowania tylko przed sądem powszechnym. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).