VII SA/Wa 977/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 1 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] w B., gm. [...]. W wyniku czynności kontrolnych, mających miejsce 1 lipca 2016 r., PINB ustalił, że: budynek mieszkalny na ww. nieruchomości ma wymiary rzutu 11,48 m x 20,49 m; od strony południowej bryła wystająca poza lico ściany posiada wymiar 3,32 m x 2,40 m, a od strony zachodniej dwie bryły mają wymiar 2,18 m x 3,74 m i 4,02 m x 2,18 m; wysokość ścianki kolankowej wynosi 1,90 m, a wysokość budynku – 6,90 m; w poziomie strychu widoczny jest nowy materiał budowlany przy więźbie dachowej, ściance kolankowej i ścianach szczytowych; od strony zachodniej istnieje taras naziemny o wymiarze w rzucie 12,36 m x 4,46 m o zmiennej konstrukcji. W wyniku dalszych czynności dowodowych, ww. organ ustalił nadto, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji budowlanej dotyczącej tego budynku, zrealizowanego w I poł. lat 30 XX wieku; dokumentacja prawdopodobnie zaginęła na przestrzeni lat, z tego też powodu brak jest również decyzji pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Na podstawie dokumentacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...] (pisma oraz materiałów pobranych z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, "PODGiK"), organ przyjął, że przedmiotowy budynek o regularnych kształtach prostokąta i wymiarach w rzucie ok 9 m x 18 m, powstał legalnie na początku poprzedniego wieku; natomiast w warunkach samowoli budowlanej wykonano trzy tzw. dobudówki do tego obiektu, a więc rozbudowę, oraz nadbudowę nad całą jego powierzchnią i zbiornik na nieczystości ciekłe. W tym też zakresie uznał za konieczne kontynuowanie postępowania. Roboty te prowadzono sukcesywnie, przy czym mapa z 2014 r. pochodząca z zasobu PODGiK nadal nie odzwierciedla obecnego stanu na nieruchomości, stwierdzonego podczas czynności kontrolnych. To uprawnia, jak przyjął PINB, do stosowania obecnie obowiązujących przepisów prawa, tj. Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji, PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., "Prawo budowlane"), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie składającej się: od strony południowej z bryły o wymiarze w rzucie 3,32, m x 2,40 m, od stronnych zachodniej z dwóch brył o wymiarze w rzucie 2,18 m x 3,74 m i 4,02 m x 2,18 m, i tarasu zadaszonego o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 12,36 m x 4,46 m, i nadbudowie nad całą bryłą budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym – zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w B., gm. [...], oraz nałożył na właściciela – Gminę [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 7 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wskazanych w nim dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy ww. obiektu wraz ze zbiornikiem na nieczystości. Dalej, organ ten decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie [...] dokonanie całkowitej rozbiórki powyżej opisanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. nieruchomości, jego nadbudowy wraz z ww. urządzeniem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji wskazał na niewykonanie postanowienia z [...] kwietnia 2017 r., co obligowało organ -wobec treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego- do orzeczenia o nakazie rozbiórki, w zakresie inwestycji samowolnie zrealizowanych. Z orzeczeniem tym nie zgodziła się skarżąca, wnosząc w terminie odwołanie. Po jego rozpatrzeniu zapadła wskazana na wstępie decyzja [...]WINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ II instancji podzielił poczynione przez organ I instancji ustalenia. Zgodził się, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w tym w świetle pozyskanej dokumentacji z PODGiK, należało przyjąć, że objęty postępowaniem budynek w części dotyczącej tzw. dobudówek i nadbudowy nad całością jego bryły oraz związanego z nim urządzenia, został wykonany samowolnie; tylko budynek w "podstawowym" kształcie o wymiarach 9,10 m x 18,08 m (powstały w latach 30 XX wieku), nie jest samowolą budowlaną. Uznał jednocześnie, że likwidacja stwierdzonej samowoli budowlanej, (mającej miejsce przed rządami Prawa budowlanego z 1994 r., czy powstałej po 1 stycznia 1995 r.), winna nastąpić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., bo przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania. Dodał, że prace polegające na rozbudowie czy nadbudowie budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym zastosowanie ww. art. 48 także i w tym aspekcie należy uznać za prawidłowe. Wobec jednak niewykonania przez właściciela obiektu obowiązku określonego w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], dotyczącego przedłożenia koniecznych do legalizacji dokumentów, w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obliguje do tego przepis art. 48 ust. 4 tej ustawy. Organ ten dodał, że argumenty podniesione w odwołaniu nie wnoszą nowych okoliczności, które mogłyby stanowić usprawiedliwienie dla niewykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] lutego 2018 r. nr [...], skarżąca – Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zarzucając naruszenie: -art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), poprzez nierozważenie przez organ całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, co skutkowało: a. wydaniem decyzji jedynie w oparciu o zasoby archiwalne PODGiK, sporządzane dla innych celów, b. pominięciem przez organ dowodu ze świadków, w szczególności lokatorów spornego budynku, którzy posiadają wiedzę o dacie prowadzenia prac budowlanych przy rozbudowie budynku, c. dowolnym przyjęciem, że rozbudowa została dokonana po 1 stycznia 1995 r., d. dowolnym przyjęciem, że doszło do dobudowania kondygnacji budynku, e. brakiem ustalenia, kto był inwestorem poszczególnych prac przy budynku i przyjęciem a priori, że właściciel budynku zlecał te prace, f. brakiem prawidłowego ustalenia, pod rządami których przepisów dochodziło do rozbudowy budynku i dowolnym przyjęciem, że w sprawie należy zastosować przepisy obecnie obowiązujące, g. brakiem jakichkolwiek ustaleń, czy w ogóle jest możliwe przeprowadzenie częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku i jaki będzie wpływ takiej rozbiórki na pozostałą jego część, h. brakiem zbadania, na jakie cele jest przeznaczony sporny budynek oraz brakiem ustalenia czy w budynku nie są posadowione urządzenia telekomunikacyjne, które służą ogółowi mieszkańców Gminy; -art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zamknięcie postępowania w sprawie bez poinformowania o tym strony, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skutkiem czego strona nie mogła zgłosić w postępowaniu stosownych wniosków dowodowych o wysłuchanie świadków i nie mogła wnosić o wydłużenie terminu do przedłożenia projektu budowlanego oraz zaświadczenia o zgodności rozbudowy i nadbudowy obiektu z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; -art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo nie ustalenia kto powinien być stroną w sprawie oraz dopuszczenie się przy jej wydaniu rażącego naruszenia prawa poprzez zupełnie dowolne ustalenie kiedy miało dojść do rozbudowy spornego budynku i dowolne przyjęcie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisu ustawy z 1994 r.; -art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organy w ogóle nie ustaliły kiedy doszło do rozbudowy budynku, a więc które przepisy Prawa budowlanego należy zastosować w niniejszej sprawie; -art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie o nakazanie rozbiórki organ musi jedynie zbadać czy dany obiekt budowlany był wzniesiony samowolnie czy też nie i zupełne pominięcie okoliczności związanych z faktyczną możliwością rozbiórki części danego obiektu i wpływu tej rozbiórki na pozostałą jego część, która była wzniesiona zgodnie z przepisami oraz brakiem jakichkolwiek ustaleń czy w sytuacji, gdy dany obiekt był rozbudowywany w różnych okresach to czy każda jego rozbudowa wymagała pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty, zostały rozwinięte. Do skargi załączono oświadczenie W. W. oraz D. M. na okoliczność daty powstania przybudówek, remontu dachu i utwardzenia terenu, a także M. S. - na okoliczność remontów budynku, w tym dachu, jak i pismo Urzędu Gminy [...] na okoliczność zgłoszenia przez M. S. remontu dachu i wyrażenia na to zgody przez Urząd, i wniesiono o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W dniu 11 lipca 2018 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżącej zawierające wniosek o dopuszczenie dowodu z pisemnej opinii technicznej biegłego mgr inż. A. W. w sprawie realizacji decyzji PINB. Sad na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. uwzględnił wniosek dowodowy sformułowany w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też decyzji PINB ją poprzedzającej, i postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2017 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja [...]WINB z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] i [...] w B.. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Nakaz rozbiórki orzeczono zaś wobec niewykonania przez właściciela ww. nieruchomości obowiązku dotyczącego przedłożenia dokumentów, wskazanych w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu, decyzje te jak i wskazane postanowienie, w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo, nadto – w toku postępowania nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się i sformułowania własnych wniosków dowodowych, co skutkowało naruszeniem w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd dostrzega przy tym, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Kierując się tym Sąd uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało w niniejszej sprawie charakter istotny, albowiem do skargi skarżąca załączyła dowody, których to (wobec braku pouczenia jej przez organ o uprawnieniach określonych w ww. art. 10 § 1 i poinformowania o zakończeniu postępowania), nie złożyła przed organem. Z dowodów tych, w postaci oświadczeń trzech świadków (w tym osoby zamieszkującej przedmiotowy budynek i wykonującej w nim prace "remontowe"), wynikają zaś okoliczności istotne dla sprawy, tak dla ustalenia zakresu popełnionej "samowoli budowlanej", jak i trybu w jakim postępowanie lub postępowania winny być prowadzone, czy przepisów prawa budowlanego, które winny w tym przypadku (wobec brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) znaleźć zastosowanie. Z oświadczeń tych, nieznanych organom orzekającym w sprawie, wynika bowiem, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przybudówek do przedmiotowego budynku (będącego dawniej "[...]"), miały miejsce w latach 80 XX wieku, w tym też czasie zrealizowano zbiornik na nieczystości ciekłe. Natomiast w roku 2014 czy w 2016, M. S. zamieszkujący w tym obiekcie z rodziną, wykonał (nie tyle nadbudowę budynku a) remont dachu, za zgodą jego właściciela. Powyższe -zdaniem Sądu- czyni co najmniej przedwczesnym ustalenia organów orzekających, wskazujące na to, że -po pierwsze- w warunkach samowoli wykonano m.in. nadbudowę budynku. Owszem, w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości stwierdzono użycie "nowych" materiałów na strychu, ale w żaden sposób nie wskazano, na jakiej podstawie przyjęto, że prace tam prowadzone czy zakończone świadczą o nadbudowie obiektu, a nie np. o remoncie tej części obiektu/czy też jego dachu. W kontekście przywołanych powyżej oświadczeń, sprawę w tej kwestii należy uznać więc za niewyjaśnioną. Po drugie, zdaniem Sądu, sprawę należało uznać także za nienależycie wyjaśnioną w zakresie ustalenia daty realizacji tzw. przybudówek/dobudówek do budynku. Owszem, z włączonych w poczet materiału dowodowego map geodezyjnych wynika, że dobudówki do budynku powstawały sukcesywnie, na przestrzeni lat, a ujawnia je po raz pierwszy mapa z 2005 r. (tj. jedną - od strony południowej), przy czym wcześniejsza mapa pochodzi z 1985 r.; nie wykluczone więc, że przynajmniej jedna z dobudówek powstała przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, co uprawniałoby do zastosowania wobec tej "rozbudowy" budynku ustawy z 1974 r. Przy czym, wobec oświadczeń załączonych do skargi, wskazujących na zupełnie inną datę realizacji "całości" rozbudowy budynku, również i w tym zakresie należało stwierdzić, że sprawa wymaga pełnego/wyczerpującego wyjaśnienia i zbadania z uwzględnieniem przywołanych oświadczeń, tj. W. W. - pracownika Szkoły Podstawowej w [...] od 1985 r. i D. M. – byłej dyrektorki tej Szkoły, w konsekwencji – bezspornego ustalenia, który stan prawny w stosunku do poszczególnych dobudówek winien znaleźć zastosowanie. Sąd zauważa przy tym dodatkowo (i niezależnie od powyższego), że wobec tego, iż poszczególne prace polegające na rozbudowie nie "nakładały się" na siebie, i realizowane były w różnych miejscach obiektu, nie powinny być traktowane jako jedna samowola budowlana polegająca na rozbudowie tego obiektu, a odrębne inwestycje, w stosunku do których możliwe jest prowadzenie (w zależności od poczynionych ustaleń dotyczących daty ich realizacji) odrębnych postępowań legalizacyjnych. W tych warunkach, Sąd uznał skargę za zasadną podzielając zarzuty naruszenia przepisów procesowych w niej podniesione. Prowadząc ponownie postępowanie PINB powinien mieć na względzie, że na mocy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma on obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego też dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien on ocenić wykonane roboty przy przedmiotowym budynku, zarówno w zakresie ich prawnej kwalifikacji, jak i potrzeby legalizacji. Skarga (i dokumenty do niej załączone), wykazała, że postępowanie dotychczas w tym zakresie przeprowadzone nie było pełne, a w sprawie nadal występuje szereg wątpliwości tak dotyczących zakresu wykonanych robót (remont dachu czy nadbudowa budynku), objętych następnie niniejszym postępowaniem, jak i daty ich realizacji, mającej znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego, który winien znaleźć w stosunku do nich zastosowanie. Dlatego też, nie przesadzając wyniku sprawy, uznając sprawę za niewyjaśnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.