VII SA/Wa 978/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego po ponownym rozpoznaniu odwołania M. K.oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004r., sygn. akt 7/ IV SA 2115/03 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Centrali [...] "[...]" S.A. pozwolenia na budowę obejmującego: - budowę obiektu handlowego wraz z zasileniem, - budowę pylonu reklamowego, - przebudowę istniejącego przyłącza wodociągowego, - przebudowę istniejącego przyłącza kanalizacji sanitarnej, - budowę nowego przyłącza wodociągowego z ul. P., - budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzaniem wód do rzeki B., - budowę kablowej linii energetycznej wraz z przyłączem, - budowę wjazdu od strony ul. P., - budowę parkingu na ok. 70 miejsc parkingowych oraz komunikacji wewnętrznej, - budowę przyłączą telekomunikacyjnego, - budowę urządzenia ciągu pieszego. Dokonując analizy akt sprawy organ II instancji wyjaśnił, że decyzja Starosty Powiatu [...] udzielająca pozwolenia na budowę, decyzją tego organu z dnia [...]listopada 2002r. została przeniesiona na rzecz Spółki [...] "[...]" S.A. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z powodu braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, którą zarazem stwierdzono nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] w części udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowego wraz z zasilaniem. Decyzja ta uchylona została na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004r. sygn. akt. 7/IV SA 2115/03. Uwzględniając wskazania zawarte w powołanym orzeczeniu Sądu, organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002r. ustalono warunki, które winien spełnić inwestor ubiegając się o udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie zatem należy ocenić zgodność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zawierały definicji wolnostojącego parterowego pawilonu. Wymienione rozporządzenie zawierało jedynie określenie pojęcia "liczby kondygnacji". Obecnie obowiązujące rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002r. zawiera definicję "kondygnacji", przez którą należy rozumieć poziomą, nadziemną lub podziemną część budynku zawartą między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie, a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu znajdującego się nad tą częścią, przy czym za kondygnację uważa się m.in. poziomą cześć budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle większą niż 1,9 m. Przekrój spornego obiektu budowlanego wskazuje, iż zaprojektowane w nim pomieszczenie techniczne nie przekracza wskazanej wysokości. Ponadto organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie zawierają także definicji pojęcia "parter" ani "pawilon". W takim przypadku nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa. Musi bowiem być ono oczywiste, a nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa lokalnego. W opinii organu odwoławczego nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] lipca 2002r. wprowadzała zakaz budowy jakichkolwiek wolnostojących parterowych budynków, ponadto nie można też przyjąć, wobec braku legalnej definicji pojęcia pawilon, że projektowany budynek jest pawilonem. Zatem niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę poprzez uznanie, że jest ona sprzeczna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż analiza decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]listopada 2002r. wskazuje, że zmiany pierwotnej decyzji dokonano jedynie w zakresie jej adresata bez zmiany treści decyzji pierwotnej. W decyzji z dnia [...]sierpnia 2002r. mowa jest o obiekcie handlowym wraz z zasilaniem, zaś decyzja z dnia [...] listopada 2002r. dotyczy budowy pawilonu handlowego wraz z zasilaniem i obiektami towarzyszącymi. Przy czym bez zmian pozostaje powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa oraz kubatura projektowanego obiektu budowlanego. Powyższe pozwala na dokonanie stwierdzenia, iż nastąpiła jedynie zmiana językowa z "obiektu handlowego" na "pawilon handlowy", zaś zakres przedmiotowy decyzji pozostał bez zmian, przy czym spełnia ona wszelkie wymogi określone w art. 40 prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zapis w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, iż na terenie jednostki strukturalnej [...] "obowiązuje zasada zabudowy przyulicznej zwartej" nie jest wystarczająco klarowny by można było uznać, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej nie określono usytuowania projektowanego obiektu budowanego pozostawiając tym samym inwestorowi swobodę w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego w ramach określonej linii zabudowy. Wskazać należy, iż nieruchomość na której planowana jest inwestycja z dwóch stron graniczy z ulicami ul. [...] i ul. [...]. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalały na lokalizację obiektów budowlanych bezpośrednio w granicy z drogą publiczną. Z tej przyczyny za niemożliwe do realizacji w praktyce należało uznać wykonanie ww. zapisu i zasady zabudowy przyulicznej zwartej, który nie precyzował wzdłuż z której z ulic zabudowa taka obowiązuje. W związku z powyższym nie można mównic o rażącym naruszeniu art. 35 ust 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust.1 pkt. 1 lit a, b, c Prawa budowlanego, decyzja bowiem udzielająca pozwolenia na budowę była w sposób oczywisty niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W opinii strony skarżącej rażąco naruszono również art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę wydano w sytuacji, gdy "przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany w jaskrawy sposób nie spełniał określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] warunków zabudowy i zagospodarowania ternu". Strona skarżąca podniosła ponadto liczne naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący pozbawiony został możliwości czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie poinformowano go ponadto o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez brak dwukrotnego wnikliwego wyjaśnienia sprawy, w sytuacji, gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organy uchyliły się od wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co było niezgodne z art. 7, art. 8 i art. 80 kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały swobodnej oceny dowodów, polegającej na niesłusznym uznaniu, iż brak jest oczywistej sprzeczności pomiędzy określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] warunkami zagospodarowania i zabudowy, a decyzją Starosty zatwierdzającą pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy pozwolenie to nie spełnia warunku jakim jest zakaz wznoszenia na terenie, którego dotyczy inwestycja – wolnostojących parterowych pawilonów i gdzie obowiązuje zasada zabudowy przyulicznej zwartej, mimo, iż skarżący w sposób jednoznaczny wykazał, że inwestycja jest wolnostojąca. W związku z powyższym uznać trzeba, że zaskarżona decyzja nie posiada wymaganego przepisami prawa uzasadnienia, co też uniemożliwia jej wszechstronną kontrolę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy orzekł zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2004r. sygn. akt. 7/IV SA 2115/03. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji obowiązany był rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przy czym związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje jedynie obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a która na gruncie niniejszej sprawy nie miała miejsca. Podkreślić należy, iż kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. Organy prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych w decyzji z dnia [...]lipca 2002r. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady opowiada się za tym, iż w kwestii zgodności danej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, oraz zasięg oddziaływania na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną, iż była wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, jak też, że nie została ona usunięta z obrotu prawnego mocą decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. W tym stanie faktycznym w ocenie składu orzekającego w sprawie nie można było orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę motywując niezgodnością zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy ponadto stosując się do oceny prawnej powołanego na wstępie wyroku ustalił, iż obowiązujące przepisy prawa nie zawierają jednoznacznej definicji "pawilonu parterowego" i słusznie uznał, że brak legalnej definicji nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 jaką jest rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z obowiązującą definicją określa się je jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Ponadto jak podniesiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003r. IV SA 905/2002 "rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych". W orzecznictwie sądowym wyrażono również pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym zgodzić się także trzeba z twierdzeniem organu, że zapis w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, iż na terenie jednostki strukturalnej "[...]" obowiązuje zasada zabudowy przyulicznej zwartej nie jest wystarczająco precyzyjny, by mógł stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, które jest możliwe jedynie, gdy w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisów prawa procesowego w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania uznać go należy za bezzasadny. Podkreślić trzeba, iż organ nadzorczy orzekający w trybie stwierdzenia nieważności w I instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy w graniach określonych w art. 156 § 1 kpa i w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym paragrafie winien wydać decyzję o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Organ ten nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Z wyrażonej zaś w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności wynika, że kontrolą organu odwoławczego, a takim w niniejszej sprawie jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie może być objęta sprawa, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Jeżeli zatem Wojewoda [...] nie rozpatrywał sprawy w zakresie merytorycznym "co do istoty", lecz wyłącznie w granicach art. 156 § 1 kpa, to organ odwoławczy w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej nie może wydać decyzji orzekającej co do istoty. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ma ono bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stanu faktycznego sprawy. Na marginesie rozpatrywanej sprawy podnieść należy, iż zarzut pozbawienia strony skarżącej udziału w postępowaniu może stanowić przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4, nie może natomiast być rozważany w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle przytoczonych faktów, stwierdzić należy, iż postępowanie toczące się przed organem orzekającym w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).