VII SA/Wa 978/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę VII SA/Wa 978/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej określanej jako "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496, 1669, 2245 ze zm.). Decyzja zapada w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] nakazująca Spółce rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Spółka przedstawiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dokumentację dotyczącą inwestycji, jednakże bez zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez decyzji o warunkach zabudowy i nie uzupełniła jej we wskazanym przez organ terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił podjętą decyzję tym, że Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę stacji bazowej mimo, iż przeprowadzona inwestycja w postaci wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niepodjęcie wszelkich dostępnych kroków, aby poczynić właściwe i szczegółowe ustalenia faktyczne. Spółka podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nie wskazał jednoznacznie zakresu i rodzaju urządzeń, które miałyby podlegać rozbiórce i tym samym uniemożliwił wykonanie decyzji. Zdaniem Spółki uzasadnienie decyzji nie odpowiadało standardom określonym w procedurze administracyjnej i nie wskazywało w wystarczającym stopniu przyczyn nałożenia na Skarżącą obowiązku rozbiórki stacji bazowej. W dniu [...] lutego 2018r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane determinuje rozstrzygnięcie organu administracyjnego w przypadku nieprzedstawienia dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. Organ stwierdził, iż Spółka wykonała roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i nie jest możliwe zwolnienie tego przedsięwzięcia inwestycyjnego spod reglamentacji ustawy Prawo budowlane. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. o sygn. II OSK 1999/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w pełni podzielając pogląd prezentowany w wyroku. Wyjaśnił również, że urządzenia budowlane niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, służące innym celom, stanowią odrębne obiekty budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt usytuowania na dachu stacji bazowej, zdaniem organu, nie może wpływać na zmianę tej kwalifikacji. Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wykonanie nośnika oraz instalację na nim urządzeń stanowi szerszy zakres robót niż instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 3 kwietnia 2018r. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także postanowień wydanych w sprawie. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji w wyniku czego, organ II instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy oraz czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania; 2. naruszenie przepisu art. 3 pkt. 3) ustawy Prawo budowalne poprzez jego zastosowanie oraz przepisy art. 29 ust. 2 pkt. 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3) lit. b) ustawy Prawo budowalne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie przy ul. [...] w [...] urządzeń o wysokości poniżej 3 metrów, to jest antenowych konstrukcji wsporczych wraz z innymi urządzeniami nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 15) ustawy Prawo budowalne; 3. przepisu art. 3 pkt. 3) ustawy Prawo budowalne, art. 29 ust. 2 pkt. 5) ustawy Prawo budowalne oraz art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy Prawo budowalne, a także § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że realizacja inwestycji w postaci każdego masztu antenowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 4. naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych organu II instancji, wskazanie przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez Spółkę oraz wyjaśnienia zasadności zastosowania przepisu uznanego na podstawę prawną w sprawie; 5. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalacja urządzeń dokonana przez Spółkę stanowiła budowę obiektu budowlanego i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; 6. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania do władzy publicznej; 7. naruszenie art. 3 pkt. 3), art. 29 ust. 2 pkt. 15) oraz art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b), a także § 3 pkt 2 i 9 ustawy Prawo budowlane; 8. naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o ten przepis w przypadku gdy przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę; 9. naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie i nałożenie na Spółkę obowiązków w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez Spółkę nie stanowiła budowli, a roboty i budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę jak również nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego; 10. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy drugi raz przez organ II instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji; 11. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności; 12. naruszenie art. 7a w zw. z art. 7b k.p.a. polegające na tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć zastosowanie w sprawie zarówno zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a) jak i zasady adekwatności wyrażonej w art. 7b. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 18 kwietnia 2018 wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].11.2017r. ,nakazującą Skarżącej Spółce dokonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...], z uwagi na jej wybudowanie bez stosownego pozwolenia na budowę oraz nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do dokonania jej legalizacji. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy wybudowanie przez Skarżącą Spółkę , na dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], opisanej w decyzji stacji bazowej telefonii komórkowej , wymagało uzyskania przez tą Spółkę stosownego pozwolenia na budowę. A zatem czy bedąca przedmiotem postępowania stacja bazowa telefonii komórkowej składająca się z szaf sterujących, zespołu 6 sztuk anten sektorowych o wysokości 2,82 m , anteny radioliniowej i 15 sztuk modułów sterujących jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też jest, jak z kolei twierdzi Skarżąca, jedynie urządzeniem instalowanym na obiekcie budowalnym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Zdaniem Skarżącej , które poparte zostało licznymi orzeczenia sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ,opisana wyżej instalacja jedynie urządzeniem, którego instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego, ani też dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b prawa budowlanego jako , że wysokość całego urządzenia nie przekracza 3 metrów. Sąd , w składzie orzekającym w sprawie niniejszej , dostrzega istnienie co do tej kwestii rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych , przychylając się jednakże do argumentacji organów , z powołaniem się na aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego , w tym przedmiocie . Zdaniem Sądu organy administracji rozpoznające sprawę trafnie uznały, że wzniesiony przez Skarżącą obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, stanowiącą całość techniczno- użytkową , działającą na skutek połączenia elementów zgodnie z wymogami techniki , w sposób pozwalający na jej prawidłowe użytkowanie. Została ona zainstalowana na wzniesionych uprzednio konstrukcjach wsporczych, do których zamocowano anteny oraz pozostały sprzęt niezbędny do jej eksploatacji. Podkreślić należy, że art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych ( art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b wymaga dokonania zgłoszenia w przypadku przekroczenia wysokości 3 m) . Urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt.9 prawa budowlanego jest takie urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym , które zapewnia prawidłowe korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem . Za takie urządzenia uznać należy przyłącza, instalacje, place postojowe itp. , których wspólną cechą jest funkcjonalny związek z obiektem budowlanym . Trafnie uznały zatem organy obu instancji, że inne urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z budynkiem nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt.9 prawa budowlanego, lecz za odrębne obiekty budowlane. "Instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło więc takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku przy ul. [...] w [...] sposób oczywisty nie odpowiada w/w cechom "urządzenia" wskazanym w ustawie. Elementy stacji bazowej telefonii komórkowej z całą pewnością nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania przedmiotowego budynku. Bez wskazanej stacji bazowej wzniesionej na jego dachu, budynek był i nadal może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja ta , ponad wszelką wątpliwość nie jest także elementem wyposażenia budynku, lecz stanowi odrębny od tego budynku obiekt budowlany. Nawiązując ponadto do kwestii bezspornego wzniesienia przez Skarżącą potężnych konstrukcji wsporczych na których umieszczone zostało pozostałe wyposażenie omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej, Sąd zwraca także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych dotyczy jedynie takich rozwiązań technicznych, dla których sam obiekt stanowi "nośnik" danego urządzenia (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14 oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12). Jakkolwiek pojęcie "instalowania" nie zostało w prawie budowlanym zdefiniowane, to ukształtowana praktyka jego stosowania podkreśla, że jest ono rozumiane jako dokonywanie montażu na istniejącym obiekcie budowlanym jako nośniku. Trafnie zatem uznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że w sprawie niniejszej, wykonanie i umocowanie instalacji wsporczej na której następnie umieszczone zostały pozostałe elementy stacji bazowej telefonii komórkowej, ocenić należy jako zamierzenie budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Wskazana argumentacja determinuje ocenę, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie było zwolnione od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlegało zgłoszeniu. Tym samym skoro nie ma wątpliwości, że w tej sprawie Skarżąca Spółka jako inwestor nie miała pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej i wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniosło skutku w postaci doręczenia organowi wymaganych dokumentów w postaci zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy – wydany przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowany przez sąd I instancji nakaz rozbiórki był zasadny i zgodny z prawem. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1,2 i 3 prawa budowlanego. Skoro bowiem Skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego, to obowiązkiem powiatowego organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Niezbędne jest bowiem w takim stanie rzeczy podjęcie przez organ czynności, które doprowadziłyby do uznania istniejącego obiektu za zrealizowany zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. wymagającego załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, ani także do naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. W świetle powyższej interpretacji przepisów przyjętej przez organy administracji, podzielanej przez Sąd, nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.( w skardze wskazano błędnie art. 138 § 2 k.p.a.) Organ odwoławczy ponownie rozpoznał wszystkie istotne okoliczności sprawy w oparciu o zgromadzony w niej materiał dowodowy , a następnie trafnie uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego jest zgodne z prawem i że nie pozostały żadne okoliczności faktyczne, które wymagałyby wyjaśnienia. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zgodne z prawem i uzasadnione. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.