VII SA/Wa 979/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...]czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwych parametrów długości dróg ewakuacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]na rzecz skarżącego P. S.A. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]marca 2004 roku, Nr [...]Komendant Miejski Straży Pożarnej [...] nakazał P. S.A. - [...], ulica [...]w [...]wykonanie w terminie do 30 czerwca 2004 roku obowiązku polegającego na zapewnieniu właściwych parametrów długości dojść ewakuacyjnych zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno - budowlanych na poziomie - 2 t. peronów kolejowych. W uzasadnieniu swojej decyzji Komendant Miejski Straży Pożarnej [...]stwierdził, że obecne długości dojść ewakuacyjnych z poziomu drugiego tj. poziomu peronów są w świetle §12 ust.l pkt.2 rozporządzenia MSW i A z dna 16 czerwca 2003 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121 poz. 1138) podstawą do uznania użytkowanego istniejącego budynku za budynek zagrażający życiu ludzi. Ponad dwukrotne przekroczenie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego tj. nie zapewnienie możliwości bezpiecznej ewakuacji poprzez nadmierne wydłużenie czasu niezbędnego do jej przeprowadzenia stanowi zagrożenie ludzi. Wykonanie decyzji ma na celu zapewnienie odpowiednich, zgodnych z przepisami warunków ewakuacji jako niezbędnego kryterium bezpieczeństwa ludzi w obiektach użyteczności publicznej. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski Straży Pożarnej stwierdził również, że na podstawie §2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) nakazany obowiązek może być spełniony w sposób inny niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły P. Spółka Akcyjna podnosząc zarzuty, iż: 1) Dworzec [...] został zaprojektowany i wybudowany zgodnie z obowiązującymi w czasie jego budowy przepisami, 2) Obiekt został odebrany przez przedstawicieli wszystkich organów, które powinny uczestniczyć w jego odbiorze, oddany do użytku i wówczas nie kwestionowano przyjętych rozwiązań, 3) W całym okresie funkcjonowania Dworca nie pogorszono warunków ewakuacji, 1) Stan niezgodności warunków ewakuacji z aktualnie obowiązującymi przepisami nie jest oczywisty, 2) Dworzec [...] jest użytkowany od 1975 roku i do chwili obecnej nie było zastrzeżeń dotyczących długości dojść z peronów kolejowych. Obecnie każdy z peronów ma wyjścia użytkowane przez pasażerów w ilości dwie pary schodów ruchomych, dwie pary chodników ruchomych, schodów stałych w kierunku dworca [...] oraz schodów stałych na galerię zachodnią i dalej na ul. [...] co stwarza dogodne warunki ewakuacyjne dla maksymalnej liczby około 1000 pasażerów mogących przebywać jednocześnie na peronie. Rejon peronów winien być traktowany jako budowla, a nie jako budynek w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Wprowadzenie zmian wiązałoby się z przebudową konstrukcji obiektu i poniesieniem znacznych nakładów finansowych, których w obecnej trudnej sytuacji finansowej P. nie posiada. Decyzją z dnia [...]czerwca 2004 roku, Nr [...][...]Komendant Wojewódzkiej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] marca 2004 roku i określił, iż obowiązek P.S.A. - [...] polegać będzie na zapewnieniu właściwych parametrów dróg ewakuacyjnych z peronów Dworca [...]- zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno - budowlanych. W uzasadnieniu swojej decyzji [...]Komendant Wojewódzkiej Straży Pożarnej stwierdził, że §11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów jednoznacznie zobowiązuje do zapewnienia "właściwych warunków ewakuacji" z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie określając jednocześnie zakres obowiązków oraz odsyłając do przepisów techniczno - budowlanych. Jednocześnie w §12 tego rozporządzenia wymieniono warunki, których występowanie w obiekcie jest podstawą do uznania go za zagrażający życiu ludzi. Zgodnie z §207 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690 ze zm.) przepisy tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego stosuje się również do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu. Ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi schodów i pochylni ruchomych nie zalicza się do dróg ewakuacyjnych z każdego peronu prowadzą faktycznie jedynie dwa wyjścia zlokalizowane na końcu peronów. Długości przejścia zgodnie z przedłożoną dokumentacją wynoszą do 160 m przy dopuszczalnej długości 40 m co stanowi czterokrotne przekroczenie dopuszczalnej długości dróg ewakuacyjnych. W obiekcie Dworca [...] stwierdzono ponad dwukrotne przekroczenie długości przejść i dojść ewakuacyjnych (§12 ust.l pkt.2) oraz niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych (§12 ust.l pkt.5) co uzasadnia zakwalifikowanie obiektu jako zagrażającego życiu i wydanie decyzji nakazującej dostosowanie go do wymogów zawartych w przepisach techniczno budowlanych. Nadto w obiekcie Dworca nie zapewniono oświetlenia ewakuacyjnego kierunkowego oraz możliwości rozgłaszania sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych przez dźwiękowy system ostrzegawczy spełniający wymagania norm. Jednocześnie zgodnie z §2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) zawarte w nim wymagania mogą być spełnione w inny sposób niż podano w rozporządzeniu stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej uzgodnionej z właściwym terenowo Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna P. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędne zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151 poz.987) poprzez przyjęcie, że dworzec [...]jest budynkiem, a nie budowlą. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w okresie budowy dworca [...] spełnione zostały wszystkie wymogi przeciwpożarowe określone przepisami prawa zarówno od strony projektowej i wykonawczej czego dowodem jest, oddanie dworca do użytku. Opracowany został też dla dworca [...] w 2001 roku plan ochrony przeciwpożarowej uwzględniający zasady ewakuacji, który zatwierdził Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej. Powołane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 roku dotyczą budynków w rozumieniu ustawy prawo budowlane i wydawanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Nie mają one natomiast zastosowania do budowli w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku. Dworzec [...] jest niewątpliwie budowlą i błędnie zastosowano do niego wymogi dotyczące dróg ewakuacyjnych wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto fakt wdrożenia przez P. S.A. – Z. w [...] w ramach planu inwestycyjnego na 2004 rok systemu oddymiania jest argumentem przemawiającym za tym, że wyznaczony termin realizacji zaleceń jest niemożliwy do zrealizowania. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie zalicza schodów ruchomych i pochylni do dróg ewakuacyjnych, jednakże w przypadku pożaru czy innego wydarzenia te urządzenia są zatrzymywane i mogą być użyte przy ewakuacji jako urządzenia pomocnicze. Zrealizowanie w praktyce postanowień [...]Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej w istocie sprowadza się do zastąpienia schodów ruchomych i pochylni ruchomych schodami stałymi co stanowiłoby znaczne utrudnienie dla pasażerów w komunikacji "z" i "na" perony. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto stwierdził, że przepisy Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej jednoznacznie w §1 ust.3 (w stosunku do budynków znajdujących się na obszarze kolejowym) odsyłają do odrębnych przepisów. Należy przez to rozumieć przepisy techniczno - budowlane dotyczące budynków jakimi są przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Wskazał również, że z treści uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. IV SA 617797 i IV SA 618/97 wynika, że Dworzec jest budynkiem, a nie budowlą. Stwierdził też, że nawet unieruchomione schody i pochylnie ruchome nie spełniają warunków w zakresie wymaganej odporności ogniowej, szerokości biegu, wysokości stopni, ilości stopni w biegu, a przy pochylniach - także dopuszczalnego kąta nachylenia. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 roku Spółka Akcyjna P. stwierdziła, iż perony są elementem składowym [...] tunelu liniowego zaś budynkiem jest tylko hala Dworca [...]. Warunki ewakuacji, długość dojść ewakuacyjnych itp. określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku spełnione są dla budynku jakim jest hala Dworca [...], będącego częścią obiektu jakim z kolei jest stacja [...]. Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej nie określają wymagań dla tuneli kolejowych. Poziom peronów kolejowych jest obiektem do obsługi podróżnych i stanowi kolejową budowlę towarzyszącą co w połączeniu z tunelem i podziemnymi przejściami dla pieszych jako kolejowymi obiektami inżynieryjnymi pozwala przyjąć, iż zastosowanie mają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Uzasadnienia powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaniem skarżącej Spółki dotyczą innego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art.7 kpa, art.77 kpa i art.107 kpa. Nie zostały dostatecznie wyjaśnione przesłanki, którymi kierowały się organy administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że długość istniejących w obiekcie dróg ewakuacyjnych jest przekroczona czterokrotnie. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie organy administracji uznały ten fakt za udowodniony. Z §237 ust.l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) wynika, że istnieją różne długości dróg ewakuacyjnych, które zależą od rodzaju stref pożarowych tj. 1. w strefach pożarowych ZL długość drogi ewakuacyjnej winna wynosić - 40 m, 2. w strefach pożarowych PM o gęstości obciążenia ogniowego przekraczającej 500 MJ/m2 w budynku o więcej niż jednej kondygnacji nadziemnej długość drogi ewakuacyjnej winna wynosić - 75 m, 3. w strefach pożarowych PM, o obciążeniu ogniowym nieprzekraczającym 500 MJ/m2, w budynku o więcej niż jednej kondygnacji nadziemnej oraz w strefach pożarowych PM w budynku o jednej kondygnacji nadziemnej bez względu na wielkość obciążenia ogniowego długość drogi ewakuacyjnej winna wynosić - 100 m. Z §237 ust.2 wymienionego rozporządzenia wynika z kolei, że w pomieszczeniu zagrożonym wybuchem długość przejścia ewakuacyjnego, o którym mowa w ust.l pkt.2 i 3 nie powinna przekraczać 40 m. Z §237 ust.5 wynika, że w pomieszczeniach o wysokości przekraczającej 5 m długość przejść ewakuacyjnych, o których mowa w pkt.l i 2 może być powiększona o 25%. Długości te mogą ulec zwiększeniu o 50% także wówczas, gdy zastosowane zostaną stałe urządzenia gaśnicze oraz samoczynne urządzenia oddymiające uruchamiane za pomocą systemu wykrywania dymu. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy administracji winny więc ustalić, do którego rodzaju stref pożarowych należy pomieszczenie, w którym znajdują się perony Dworca [...] oraz na jakiej podstawie pomieszczenie to zostało zakwalifikowane do konkretnego rodzaju strefy. Ustalenia te są niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Inne będą zalecenia jeśli pomieszczenie w którym znajdują się perony Dworca [...] zostanie zakwalifikowane jako strefa ZL, a inne jeśli zostanie ono zakwalifikowane jako strefa pożarowa PM, o obciążeniu ogniowym nieprzekraczającym 500 MJ/m2. Niewłaściwie sformułowana została też osnowa decyzji zarówno organu 1 jak i II instancji. Ogólne stwierdzenie, iż strona ma obowiązek zapewnić właściwe parametry dróg ewakuacyjnych z peronów Dworca [...]zgodnie z wymaganiami przepisów techniczno budowlanych jest zdaniem Sądu niewystarczające. Jest to w istocie przerzucenie na stronę ustalenia treści nałożonego na nią obowiązku. Rodzi to ryzyko, że strona treść swojego obowiązku ustali błędnie. W wyroku z dnia 02 września 1999 roku, sygn. akt IV SA 1418/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien więc precyzyjnie określić nałożony na stronę obowiązek. Ustalając treść obowiązku należy mieć przy tym także na uwadze, że ostateczną decyzją z dnia [...]stycznia 1997 roku Komendant Rejonowy Powiatowej Straży Pożarnej w [...] nakazał wyposażenie tunelów Dworca [...]oraz drogi ewakuacyjne prowadzące na zewnątrz Dworca w urządzenia do usunięcia dymów i gazów pożarowych. Wykonanie tej decyzji spowoduje możliwość dopuszczalnego prawem wydłużenia dróg ewakuacyjnych, a co za tym idzie będzie to miało wpływ na kształt nałożonego na stronę obowiązku. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania do pomieszczeń Dworca [...]. Zgodnie z treścią art.3 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) przez budynek rozumieć należy obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Dworzec [...] posiada wszystkie te cechy i zdaniem Sądu uznać go należy za budynek. Nie można również zgodzić się z argumentacją, że odrębnie należy traktować cześć naziemną Dworca, a odrębnie jego cześć podziemną gdzie znajdują się perony, gdyż tunel kolejowy w którym się one znajdują został zbudowany wcześniej niż sam budynek Dworca. Mimo tego, że tunel został zbudowany wcześniej to jednak został on wykorzystany i zaadaptowany przy budowie Dworca i stanowi wraz z nim funkcjonalną całość. Powoływane przez skarżących rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151 poz.987) nie znajduje zdaniem Sądu zastosowania w niniejszej sprawie. Zawiera ono wprawdzie przepisy określające wymagania jakim winny odpowiadać perony kolejowe należy jednak zwrócić uwagę, że zaskarżone orzeczenie nie dotyczyło peronów kolejowych tylko pomieszczenia Dworca [...], w którym umiejscowione zostały perony kolejowe. Z powyższych względów na podstawie art.145§1 pkt.1 c, art.135 i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.