VII SA/Wa 979/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania Pani Ł. S. i Pana W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek Pani Ł. S. i Pana W. S. nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani Ł. S. i Panu W. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w miejscowości U. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na specyfikę postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przywołując w tej materii bogate orzecznictwo sądowe. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu analiza akt sprawy wykazała, że wniosek z dnia 10 czerwca 2003r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyła jedynie Pani Ł. S. (podpis pod wnioskiem). Natomiast decyzja Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], została wydana na rzecz Pani Ł. S. i Pana W. S.. Z treści odwołania od zaskarżonej decyzji wynika, że Pani Ł. S. nie była upoważniona do działania w imieniu Pana W. S. Organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osoby, która nie złożyła wniosku w sprawie, stanowi niewątpliwie naruszenie ww. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bowiem postępowaniem wnioskowym tj. wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Tym samym wydanie decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], na rzecz Pana W. S., który nie wnioskował w tej sprawie narusza ww. przepis. Jednakże w ocenie GINB wskazane naruszenie nie ma charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę kształtuje bowiem po stronie adresata uprawnienie, a nie obowiązek. Tym samym wydanie takiej decyzji w żaden sposób nie prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej osoby, do której skierowano rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie można również uznać, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 12 lat od jej wydania oraz w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. nie kwestionowania rozstrzygnięcia przez wskazany okres - pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138). Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, że podpis Pani Ł. S. pod wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę został "podrobiony" organ odwoławczy stwierdził, że wskazana okoliczność pozostaje bez wpływu na mniejsze postępowanie nieważnościowe. Może ona ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanka wznowieniowa nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności. Ponadto, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został dołączony dokument potwierdzający tytuł prawny Pani Ł. S. do działki inwestycyjnej nr [...] w miejscowości U. W aktach sprawy znajduje się zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2003r. umowa sprzedaży, na mocy której Pani Ł. S. i Pan W. S. nabyli działkę nr [...] w U. Jakkolwiek z projektu budowlanego wynika, że elementy budynku takie jak okapy i wykusze wykraczają poza granice działki nr [...] nad działki nr [...] i [...], to jednak pismem z dnia 17 czerwca 2003r., znak: [...], Urząd Gminy uzgodnił projekt budowlany przedmiotowego budynku. Ponadto w piśmie z dnia 27 lipca 2015r., znak: [...], Urząd Gminy U. potwierdził, że uzgodnienie zawarte w ww. piśmie należy traktować jako zgodę na dysponowanie działkami drogowymi nr [...] i [...], na cele budowlane. Wobec powyższego w ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W myśl art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami zewnętrznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie U., zmienionej następnie decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...]. Zgodnie z ww. decyzją dopuszczalna wysokość zabudowy to jedna kondygnacja z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne; wysokość budynku nie może przekroczyć 9,0 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu. W punkcie 6 ww. decyzji nałożono wymóg, aby przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę uzyskać w Starostwie Powiatowym w K. zaświadczenie potwierdzające wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej. Z projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku wynosi 9,15 m. Tym samym stwierdzić należy, że w zakresie wysokości, inwestycja narusza w sposób oczywisty ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi jednakże na nieznaczny ciężar wskazanego uchybienia - przekroczenie wysokości jedynie o 15 cm, w ocenie organu II instancji nie ma ono charakteru rażącego, tj. niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Odnosząc się zaś do kwestii liczby kondygnacji, wskazano, że jak wynika z projektu budowlanego budynek posiada jedną kondygnację oraz dwa poddasza użytkowe, a tym samym przekracza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. GINB wskazał jednak że, zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, ocenie podlega to, czy w przypadku, gdy przy tej samej wysokości obiektu, jaką ustalił organ gminy wydając decyzję określającą dla danej inwestycji warunki zabudowy (uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) zaprojektowano więcej kondygnacji, można mówić już o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Tego typu naruszenie nie ma charakteru rażącego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/08, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt IIOSK 1029/09). Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że z uwagi na nieznaczne przekroczenie wysokości przewidzianej decyzją o warunkach zabudowy, zaprojektowanie większej liczby kondygnacji niż to przewiduje decyzja planistyczna jest naruszeniem prawa, ale nie rażącym, gdyż nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych nie możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Ponadto, decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...], Starosta K. zezwolił Państwu Ł. i W. S. na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntów rolnych usytuowanych na działce [...] w U. Tym samym, zdaniem organu w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust.l pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie GINB analiza akta sprawy nie wykazała również, by przedmiotowa inwestycja naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w szczególności § 12 ww. rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że nieruchomości nr [...] i [...], graniczące z nieruchomością inwestycyjną, są działkami drogowymi. Wskazano, że § 12 ww. rozporządzenia reguluje, w jakiej odległości należy sytuować budynek wyłącznie od granicy działki budowlanej. Tym samym wskazany przepis nie ma zastosowania do ww. działek drogowych. Ponadto, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane. Dalej organ odwoławczy zauważa, że analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], nie narusza rażąco przepisów prawa, wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro zatem decyzja Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 Kpa, to należy utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Odpowiadając na zarzut, że stwierdzona została nieważność czterech decyzji zmieniających decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], stwierdzono, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie, w której kontroli podlega wyłącznie decyzja Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...]. Dodatkowo wskazano, że decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...] zmieniającą decyzję Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...] usunięto pkt 2 ww. decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...], zgodnie z którym projekt budowlany planowanej inwestycji należy opracować zgodnie z koncepcją zagospodarowania zespołu pawilonów usługowych przy ul. O. i B. w U. opracowaną w 1995r., na który powołują się skarżący. Skargę na tę decyzję złożyła Ł. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - naruszenie art. 7, art. 21 punkt 1, art. 31 punkt 2, art. 64, art. 77 punkt 1, art. 83, art. 94 Konstytucji RP; - naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. tj. naruszenie art. 7,8,11, oraz art. 107 paragraf 2, 3 KPA, polegający w szczególności na ; a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymujący w mocy decyzję Wojewody [...], z dnia [...] października 2015 r., b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu całego materiału w sprawie min. do złożonych opinii w zakresie rażących naruszeń prawa przy projektowaniu i negatywnych konsekwencji wynikających z powyższego faktu przy realizacji budowy, c) brak pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej poprzez dowolną interpretację i przyjęcie stanowiska Urzędu Gminy U. w zakresie zgody na dysponowana działkami drogowymi i dowolną decyzję w zakresie interpretacja przepisów prawa administracyjnego i budowlanego w przeciwieństwie do tej decyzji, d) dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. 2. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie pisma Urzędu Gminy U., kierowanego do Wojewody [...], z dnia [...] lipca 2015 r., jako zgody na to, aby elementy stałe budynku usługowo- mieszkalnego znajdowały się na działkach drogowych należących do Gminy U. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd kontrolował decyzję, którą Główny inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. udzielającej pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest wyeliminowanie decyzji dotkniętej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga ustalenia, że decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu organy w przedmiotowym postępowaniu dokonały pobieżnej analizy kontrowanej decyzji Starosty K. Na wstępie wskazać należy, że Sąd uznaje za uzasadnione twierdzenia organów co do tego, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę doszło do naruszenia licznych przepisów. Słusznie organy wskazują, że decyzja zatwierdza projekt budowlany, który jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wysokości budynku oraz liczby kondygnacji. Narusza również art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ponieważ pozwolenie na budowę wydano na rzecz osoby, która tego wniosku nie złożyła. Nadto organy słusznie zauważają, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działkami nr [...] i [...]. W ocenie Sądu organy nie oceniły jednak tych uchybień wszechstronnie. W zasadzie można się zgodzić z organami, co do tego, że utworzenie dodatkowej kondygnacji przy w sumie nieznacznym przekroczeniu dopuszczalnej wysokości budynku nie musi być uznane za przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wypada jednak zacząć, od sprawy podstawowej. Organ odwoławczy ustala, że wniosek o pozwolenie na budowę podpisała osoba, która nie była pełnomocnikiem widniejącego we wniosku W. S. Z postępowania karnego wiemy, że wniosek nie został też podpisany, przez Ł. S. Oznacza to, że Starosta K. udzielił pozwolenia na budowę dla Ł. i W. S. w sytuacji, gdy żadne z nich nie złożyło takiego wniosku. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wszczynane jest wyłącznie na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu. Skoro, jak wskazano powyżej żadna z uprawnionych osób nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, to w oparciu o czyj wniosek toczyło się postępowanie. Poza tym rozważenia wymagało to, czy skierowanie decyzji do osób, które nie składały wniosku o pozwolenie na budowę i fatycznie nie brały udziału w postępowaniu nie jest określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nad to Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do tego, że wskazane uchybienia nie wywołują "skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę kształtuje bowiem po stronie adresata uprawnienie, a nie obowiązek. Tym samym wydanie takiej decyzji w żaden sposób nie prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej osoby, do której skierowano rozstrzygnięcie." Pamiętać jednak należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę przyznaje uprawnienia ale w sposób ściśle w niej określony, nie zawsze odpowiadający interesowi adresata decyzji. Nie można więc wykluczać z samego założenia, że taka decyzja odpowiada zamiarowi inwestora i nie może być przez niego kwestionowana. Najlepszym tego dowodem, jest przedmiotowa sprawa albowiem to adresaci decyzji wnoszą o stwierdzenie jej nieważności. Niezależnie od powyższych argumentów wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty K. z dnia [...] czerwca 2003 r. zawiera jeszcze inne mankamenty niedostrzeżone przez organy orzekające w sprawie. Przypomnieć należy, że organ architektoniczno-budowlany orzekając o udzieleniu pozwolenia na budowę stosował Prawo budowlane przed nowelizacją, która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. Fakt ten został prawidłowo uwzględniony przez organ odwoławczy. Nie przywołując ponownie treści art. 35 Prawa budowlanego zmieszczonego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że Starosta K. wbrew wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi nie dokonał prawidłowej oceny złożonego projektu. Nie zauważył mianowicie, że zamierzenie inwestycyjne narusza nieprzekraczalne linie zabudowy. Poza tym obejmuje działki nie będące własnością wnioskodawców. Dopuszcza też lokalizację budynku na działach drogowych. Nadto decyzja zezwala na inwestycję wyłącznie na działce nr [...] a zatwierdza dokumentację projektowa obejmującą również działki nr [...] i [...]. Poza tym decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała zmianę w decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzja ta nie była ostateczna. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę była niezgodna z warunkami zabudowy w zakresie wcześniej już wskazanym. Należy w związku z tym wskazać, że z treści art. 35 ww. ustawy wynika, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też należy, że przywołany w decyzji art. 32 prawa budowlanego wymagał od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Kontrola przestrzegania tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Nie można się w związku z tym zgodzić ze stanowiskiem organów, że oświadczenie właściciela gruntu złożone po około 12 latach, co do znaczenia uzgodnienia projektu budowlanego, jest wystarczające do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wskazał, że uchybienia przepisom procesowym przez Starostę Kołobrzeskiego nie mogą z zasady stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Organ II instancji tego poglądu nie zakwestionował. Należy w związku z tym wskazać, że w orzecznictwie sądowym w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że naruszenie przepisów procesowych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Jedynie tytułem przykładu można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.10.2016 r. sygn.. akt II OSK 3347/14,w który stwierdził, że " Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić." W tej sytuacji obowiązkiem organów było również odniesienie się do zarzutów dotyczących istotnych wad postępowania przez Starostą K. W tym aspekcie należy zauważyć, że akta administracyjne kontrolowanego postępowania Starosty K. są wyjątkowo skąpe. Reasumując wskazać należy, że nagromadzenie naruszeń prawa przez Starostę K. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest tak liczne, że niezależnie od indywidualnej oceny poszczególnych naruszeń nie można pominąć skali wadliwego działania organu architektoniczno-budowlanego. W rezultacie powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że kontrola przeprowadzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] nie obejmowała wszystkich istotnych z punktu widzenia prawidłowości decyzji aspektów. W związku z tym należy uznać, iż sporne kwestie w tym zakresie nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, w sytuacji, gdy w tym zakresie były podnoszone przez skarżącą zarzuty. Wobec powyższego biorąc pod uwagę naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa, 107 § 3 kpa biorąc pod uwagę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 § 1 p.p.s.a. W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach Sąd uznał, że ich zasądzenie na rzecz Skarżącej nie jest uzasadnione. Przede wszystkim uwzględnienie skargi nastąpiło głównie z przyczyn nie podnoszonych w skardze. Poza tym nie można zauważyć, że częściową winę za prowadzoną procedurę nieważnościową ponosi Skarżąca. Treść tej decyzji była jej znana od dawna o czym świadczą kolejne wnioski o zmianę udzielonego pozwolenia a nadto małżonek skarżącej odebrał decyzję w dniu jej wydania ( tak wynika z adnotacji na decyzji ). Nie było więc przeszkód aby decyzję wyeliminować w normalnym trybie. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej rozważania zarówno co do znaczenia poszczególnych uchybień Starosty K. jak też ich skali. W tej sytuacji obowiązkiem organów było również odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszeń przepisów procesowych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.