VII SA/Wa 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. F. i R. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a po rozpatrzeniu wniosku J.K., K. L., P. L. , K. M., J. M. reprezentowanych przez K. I. z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej we wsi F. przy ul. [...]na terenie działki nr ew. [...], zmienionej decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a nie zachodzi, jak również decyzja pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania. Wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest na działce nr [...], która nie jest własnością skarżących. Nie wpływa bezpośrednio na prawem chronione interesy skarżących jak również nie ogranicza ani nie umożliwia korzystania z prawa własności jego nieruchomości. Organ podkreślił także, że z akt sprawy nie wynika aby budowa zespołu budynków jednorodzinnych powodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych sąsiednich nieruchomości i zakłócała ponad przeciętną miarę korzystanie z niej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. I., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu K. L., P.L., K. M., J. M. oraz J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja narusza przepis art. 157 § 3 k.p.a, ponieważ organ I instancji mógł wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zmienionej decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz decyzją Starosty P. z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...], dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania toczącego się po wydaniu postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Podniesiono, że rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają. Zarzucono organowi niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Nadto zarzucono, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a poprzez: a) brak rozstrzygnięcia w decyzji co do wniosku K. I., b) brak rozstrzygnięcia w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r., c) błąd w ustaleniach faktycznych, co do położenia nieruchomości skarżących. Zdaniem odwołujących są oni stroną, gdyż mają interes prawny w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji. Nie podzielają poglądu organu I instancji , iż inwestycja nie ogranicza korzystania z prawa własności ich nieruchomości. Zaznaczyli, że inwestycja oddziaływuje na ich nieruchomości. Podnieśli że wyrażenie przez Starostę P. w decyzji nr [...] wraz ze zmieniającymi decyzjami zgody na podniesienie terenu inwestycji o ponad metr w górę, co potwierdza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wpływać będzie na korzystanie przez skarżących z przysługującego im prawa własności, gdyż nie zabezpiecza (jak wymaga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) sąsiednich terenów przed spływem wód opadowych, lecz wręcz spowoduje spływ wód na te tereny. To zaś narazi właścicieli na dodatkowe koszty usuwania szkód. Odwołujący zarzucili organowi I instancji również naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 40 k.p.a poprzez nieumożliwienie pełnomocnikowi skarżących wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło odniesienie się choćby do kwestii pominięcia w materiale dowodowym ostatniej zmiany decyzji Starosty P. nr [...] tj. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Zdaniem skarżących ta okoliczność niewątpliwie miała wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ z decyzji tej wynika, że działka nr [...] została podzielona na 16 działek i należy ustalić m.in. z jakimi działkami powstałymi w wyniku podziału graniczą obecnie nieruchomości skarżących. Po rozpatrzeniu ww. odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nie wynika, jakimi motywami organ wojewódzki kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Podkreślił, że w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów prawa oraz w istocie jakichkolwiek okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można uznać za wystarczające ogólne stwierdzenia organu wojewódzkiego wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto, organ odwoławczy podkreślił, że organ wojewódzki nie podjął się ustalenia, jakie tytuły prawne oraz do jakich konkretnie nieruchomości przysługują wnioskodawcom. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów tj. oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów ksiąg wieczystych, stosownych aktów notarialnych lub orzeczeń sądowych, które potwierdzałyby posiadanie przez daną osobę prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki. Ustalenia w powyższym zakresie są niezbędne, aby podjąć jakiekolwiek rozważania co do legitymacji procesowej wnioskodawców. Mając na uwadze fakt , iż organ I instancji nie tylko nie dysponowała kluczową dla sprawy dokumentacją ale również nie podjął żadnych czynności celem jej pozyskania, organ odwoławczy uznał, że doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przyznał rację zarzutom odwołania, że sentencja zaskarżonej decyzji nie jest spójna z jej uzasadnieniem. Wskazał, że z jednej strony mamy bowiem do czynienia z decyzją o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (sentencja) z drugiej zaś merytoryczną przeprowadzoną pod kątem wszystkich przesłanek przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a, oceną decyzji o pozwoleniu na budowę (część uzasadnienia). Wyjaśniono, że organ administracji w żadnym wypadku nie ma prawa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak podstaw stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy nadmienił również, że organowi I instancji uszło uwadze, że wniosek z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyła również K. I. w imieniu własnym. Nadto, w aktach sprawy zauważono brak pism wnioskodawców z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. stanowiących uzupełnienie wniosku z dnia [..] stycznia 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. F. i R. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzucono jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez niezastosowanie dyspozycji tegoż przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, podczas gdy uchylona decyzja Wojewody [...] była merytorycznie prawidłowa, a rzekome niedoskonałości jej uzasadnienia ( art. 107 § 3 k.p.a) i zasady postępowania administracyjnego ( art. 8 , 11 k.p.a ) nie uzasadniały jej usunięcia z obrotu prawnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów art. 107 § 3 , 8 , 11 k.p.a), 2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który w istocie uzasadniał brak legitymacji uczestników postępowania do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Starosty P.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. , którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania tzw. decyzję kasacyjną w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji polegają na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, dla których rozstrzygnięcia niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie odwoławczym, ale konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Powołanie się na art. 138 § 2 k.p.a wymaga wykazania, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił, że przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zostały w sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a , gdyż zgodnie z a art. 157 § 3 k.p.a organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy więc do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Dlatego istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] czy składającym wniosek przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Takiego postępowania, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy nie przeprowadził organ I instancji. Przede wszystkim nie ustalił jakie tytuły prawne oraz do jakich konkretnie nieruchomości przysługują wnioskodawcom. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby posiadanie przez daną osobę prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki. Organ nie dokonał także analizy usytuowania nieruchomości poszczególnych osób składających wniosek w stosunku do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, nie ustalił czy w związku ze swoim położeniem nieruchomości poszczególnych osób znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bez powyższej analizy, bez poparcia żadnymi dowodami nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy słusznie przyznał rację zarzutom odwołania, że sentencja decyzji organu I instancji nie jest spójna z jej uzasadnieniem. Organ I instancji podjął decyzję na podstawie art. 157 § 3 k.p.a odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego, natomiast w części uzasadnienia decyzji wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a Podkreślić należy, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazanie tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2004). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. To może być dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. II S.A./Wa 2234/06). Organ odwoławczy prawidłowo i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wskazał, że organ administracji w żadnym wypadku nie ma prawa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak podstaw stwierdzenia nieważności. Nadto słusznie organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji została podjęta po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. uzupełnionego pismami z dnia [...] marca 2010 r. , z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. złożonego wyłącznie przez K. L., P. L., K. M., J. M. oraz J. K. reprezentowanych przez K. I.. Organ I instancji wydając decyzję pominął fakt, iż wniosek złożyła także K. I. w imieniu własnych co wynika wprost z tego wniosku. W zgromadzonych aktach organ odwoławczy stwierdził, również brak pism wnioskodawców z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. Powyższe wskazuje, że organ I instancji dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8, 9 k.p.a oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80, 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie naruszył normy art. 138 § 2 k.p.a uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem postępowanie wyjaśniające, jak wyżej wykazano, powinno być przeprowadzone od początku z uwzględnieniem powyższych uwag. Realizując zatem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, organ I instancji zgodnie z zaleceniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozważy konieczność jego uzupełnienia i ponownej oceny z zachowaniem wszystkich norm proceduralnych. W ocenie Sądu, tak jak i w ocenie organu odwoławczego podjęta w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. budzi poważne wątpliwości, dlatego też za słuszną i zgodną z prawem Sąd uznał decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.