VII SA/Wa 980/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. skargę oddala Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., znak [...], na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49) oraz § 2 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294; Dz. U. z 1989 r., Nr 61, poz. 364), w oparciu o orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 1994 r. wydane przez Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej w [...], Poradnia Chorób Zawodowych oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Sanitarną w [...], stwierdził u B. Z. – zatrudnionej w okresie od 1 października 1988 r. do 30 listopada 1991 r. w Specjalistycznym Zespole [...] w [...] oraz od 2 grudnia 1991 r. do 6 listopada 1994 r. w Wojewódzkim Szpitalu Dziecięcym w [...] na stanowisku pielęgniarki na Oddziale Dziecięcym – brak podstaw do uznania choroby zawodowej: gruźlicy płuc. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymał w mocy w/w decyzję. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 23 lutego 1996 r., sygn. akt I SA 1642/95, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku oceniono, że w toku postępowania administracyjnego nie wykorzystano wszystkich środków dowodowych dla należytego wyjaśnienia sprawy. Przekazanie skargi do Sądu pomimo bezspornego stanowiska stron, iż sprawa nie jest wyjaśniona w stopniu zezwalającym na jej ostateczne rozstrzygnięcie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, uzyskane w sprawie orzeczenia lekarskie nie tylko z powodu rozbieżności, ale również ich lakoniczności nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., znak [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] - w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowanie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o braku podstaw do stwierdzenia u B. Z. choroby zawodowej: gruźlicy płuc. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 października 1997 r., sygn. akt I SA 13/97, oddalił skargę. W dniu 27 grudnia 2005 r. B. K. (poprzednie nazwisko Z.) przesłała do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, w którym wskazała jako rodzaj narażenia zawodowego kontakt z pacjentami, którzy byli nosicielami prątków gruźlicy podczas swojego zatrudnienia w Specjalistycznym [...] w [...] w okresie od 1 października 1988 r. do 30 listopada 1991 r. PPIS w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. przekazał w/w zgłoszenie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...]. Pismem z dnia 9 lutego 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do B. K. o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na wystąpienie organu B. K., powołując się na art. 154 k.p.a., wniosła o "uruchomienie na nowo procedury sprawy choroby zawodowej z uwagi na to, że przemawia za tym interes społeczny i interes prywatny strony". Ponadto wnioskodawczyni zasygnalizowała, iż pojawiły się nowe okoliczności sprawy, informując w dalszych pismach o rozpoznaniu u niej gruźlicy krtani, występującej pod postacią Infiltratio subglotica. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. K., odmówił zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] grudnia 1996 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., znak [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na pismo Samodzielnego Publicznego Zespołu [...] w [...] z dnia [...] października 2006 r. informujące, iż nie znaleziono podstaw do rozpoznania gruźlicy krtani u B. K. Wskazał również, że w wykonanym w Szpitalu Klinicznym MSWiA badaniu histopatologicznym wycinka z krtani nie stwierdzono zmian o charakterze tbc, a badanie bakteriologiczne wydzieliny z krtani nie wykazało prątków gruźlicy metodą bakterioskopii oraz metodą hodowli w systemie Bactee 460Tb. W ocenie organu, w sytuacji, gdy orzeczenia uprawnionych jednostek oraz opinia Samodzielnego Publicznego Zespołu [...] są jednoznaczne i wykluczają zachorowanie na gruźlicę, żądanie zmiany ostatecznej decyzji orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest bezzasadne i tym samym sprzeczne z interesem społecznym. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie B. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1996 r. Odwołująca się podniosła, iż pojawiły się nowe okoliczności sprawy, gdyż w trakcie hospitalizacji w szpitalu MSWiA w Warszawie w dniach od 17 listopada 2004 r. do 19 listopada 2004 r. zdiagnozowano u niej gruźlicę krtani pod postacią Infiltratio subglotica, czyli nacieku podgłośniowego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 1997 r. oddalił skargę B. Z. (poprzednie nazwisko odwołującej się) na ostateczną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a tym samym nie znalazł naruszenia prawa podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie organu, z załączonych przez zainteresowaną dokumentów nie wynika, aby podczas pobytu w oddziale otolaryngologii Centralnego Szpitala Klinicznego MSWiA w Warszawie rozpoznano u niej gruźlicę krtani, co zostało potwierdzone w opinii Samodzielnego Publicznego Zespołu [...] Oddziału II w [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ stwierdził również, że zainteresowana mogła zapoznać się z przedmiotową opinią, gdyż zawiadomieniem z dnia 17 października 2006 r. (doręczonym w dniu 30 października 2006 r.) została poinformowana, zgodnie z art. 10 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów w sprawie. Zdaniem organu, ani uzasadniony interes społeczny, ani słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem bądź zmianą kwestionowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K., zarzucając, iż żadna z decyzji w sprawie choroby zawodowej i renty zawodowej nie ustosunkowuje się w logiczny sposób do postawionych przez nią zarzutów, przedstawionych argumentów i stwierdzonych faktów. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontrolowana decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 k.p.a. Postępowanie to ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Znajduje tu zatem zastosowanie ta sama zasada, którą przyjęto w orzecznictwie odnośnie dopuszczalności uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., tzn. tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98). Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję – decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. W przypadku oddalenia skargi przez sąd administracyjny, organ administracji może wzruszyć później taką decyzję na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a., gdy będą spełnione przesłanki przewidziane w tych przepisach (wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 80/85). Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w przypadku oddalenia skargi, wiążąca organ administracji na podstawie art. 153 ustawy p.p.s.a., nie pozbawia tego organu możliwości weryfikacji decyzji na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a., z uwagi na przesłanki stosowania tych przepisów. Fakt, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja ostateczna podlegała kontroli sądu administracyjnego nie mógł zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Należy jednak zauważyć, iż skarżąca podała jako podstawę żądania art. 154 k.p.a., a jednocześnie wskazała przesłanki wznowienia postępowania, zarzucając jego wadliwość. Jak już podniesiono, cytowany przepis może być podstawą zmiany bądź uchylenia niewadliwej decyzji ostatecznej lub dotkniętej niekwalifikowanymi wadami prawnymi. Organ nie mógł jednak odmówić wszczęcia postępowania w sprawie inicjowanej wnioskiem opartym na art. 154 k.p.a., gdyż był zobligowany do rozpoznania sprawy w granicach wniosku. Jak wynikało z ustaleń przeprowadzonego postępowania, organ nie znalazł podstaw, aby uwzględnić żądanie skarżącej. Działając w trybie zakreślonym dyspozycją przepisu stanowiącego podstawę wniosku, tj. art. 154 k.p.a., organ badał przesłankę związaną ze słusznym interesem strony. W tym zakresie organ oparł się na piśmie Samodzielnego Publicznego Zespołu [...] w [...] z dnia [...] października 2006 r. informującym, iż nie znaleziono podstaw do rozpoznania gruźlicy krtani. Wyniki wcześniejszego badania histopatologicznego wycinka z krtani również nie potwierdziło zmian o charakterze tbc, a badanie bakteriologiczne wydzieliny z krtani nie wykazało prątków gruźlicy metodą bakterioskopii oraz metodą hodowli w systemie Bactee 460Tb. Zasadnie więc organ stwierdził, że obecny stan zdrowia skarżącej, nie daje podstaw do rozpoznania gruźlicy, gdyż choroba ta, na która wcześniej cierpiała skarżąca nie daje obecnie objawów chorobowych. Organ, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ustalił więc, że interes wnioskodawczyni w zakresie objętym jej żądaniem nie może być uwzględniony. Tu zauważyć trzeba, że ustalenie, czy występują objawy choroby zawodowej nie jest uzależnione od swobodnego uznania organu, przeciwnie jest on związany ustaleniami poczynionymi w sprawie, a zatem decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Legalność wcześniejszej decyzji z 1995 r. była przedmiotem kontroli NSA i decyzja ta uzyskała przymiot prawomocności, obecnie zaś badanie przesłanki istnienia tzw. słusznego interesu strony lub interesu społecznego, skutkowało ustaleniem, że przesłanki takie w sprawie nie wystąpiły. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekające w niniejszej sprawie były związane orzeczeniami lekarskimi o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, co oznacza, że nie mogły dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania w zakresie choroby zawodowej. Nieustalenie przesłanek choroby zawodowej w orzeczeniu lekarskim rodzi natomiast obowiązek odmowy zmiany decyzji ostatecznej (tzw. decyzja związana). W tych okolicznościach organ administracji publicznej nie naruszył prawa, wydając decyzję odmowną. Jak zaś wspomniano wyżej, sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy, lecz jedynie kontroluje, czy zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.