VII SA/Wa 980/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą we W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. Spółka z o.o. Spółka komandytowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej WN/SN [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] w O. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 159 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., Nr 23, tj., zwanej dalej kpa), w związku z wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej, wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 159 § 1 kpa organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 tj.) pkt 1 właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Podał, iż na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] terenu w rejonie ulicy R. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2003r. (Dz.U. Woj. [...] nr [...] z [...]). Działka o nr ewid. [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem UM1, którego przeznaczenie podstawowe określono w § 7 ust. 1 planu jako pod zabudowę mieszkaniową, usługi handlu i nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego. Natomiast w ust. 2 c wskazano, iż zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących w znaczącym stopniu oddziaływać na środowisko (w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska). Ponadto - plan miejscowy w § 10 ust. 1 i 2 określa tereny lokalizacji urządzeń elektroenergetycznych wyłącznie w obszarach jednostek strukturalnych IE1, IE2, IE3 i IE4 imiennie przeznaczonych pod lokalizację urządzeń elektroenergetycznych takich jak m.in. stacje transformatorowe. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2015r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w tym niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. S.A., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego przez naruszenie art. 159 § 1 kpa - poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek, tj. braku prawdopodobieństwa, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. E. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił w całości zaskarżone postanowienie (Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, bowiem "wydając postanowienie na podstawie art. 159 § 1 kpa, wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 73/06). Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 159 § 1 k.p.a., powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 kpa, który ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2634/03), co organ pierwszej instancji uczynił. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...], zostało zakończone. Podkreślił jednocześnie powołując się na naukę prawa, iż postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa można wydać wyłącznie do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wiąże ono nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie. Zatem stosownie do art. 105 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podsumował, iż w związku z umorzeniem postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], a tym samym zakończeniem postępowania w sprawie, bezprzedmiotowym stało się postępowanie dotyczące prawdopodobieństwa obarczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], znak: [...], którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wobec tego w ocenie organu należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej WN/SN [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Spółka z o.o. Spółka komandytowa (dalej skarżąca) wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. Art. 138 § 1 kpa w związku z art. 144 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wywodząc, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, 2. Art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez jego niezastosowanie, 3. Art. 7 i art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania postanowienia dowolnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie zgadza się z argumentacją organu, że w związku z umorzeniem postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej, postępowanie zostało zakończone, a w konsekwencji nie ma podstaw do utrzymywania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności wskazywanej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobiec znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, które mogłaby wywołać decyzja będąca przedmiotem skargi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów, niż przytoczone w jej zarzutach. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej wraz liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą. Za istotne należy uznać to, że sprawa dotyczyła postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 kpa, czyli przepisu na podstawie którego organ administracji właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten jest przejawem ochrony tymczasowej – udzielanej na czas postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostanie ostatecznie zakończone, to udzielenie takiej ochrony (czyli wstrzymanie wykonania decyzji, co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności) jest albo niepotrzebne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi nieważność decyzji) albo niedopuszczalne (jeżeli organ administracji ostatecznie stwierdzi, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa). W przedmiotowej sprawie skoro organ administracji ostatecznie stwierdził, że decyzja której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa to prawidłowo mógł uchylić postanowienie o wstrzymaniu tej decyzji. Ponadto w sytuacji stwierdzenia zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania należało to postępowanie umorzyć. Taki sposób rozstrzygnięcia jest wprost przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie orzekł o całości rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uchylając decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany artykuł in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Ograniczenie to wynika właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem stosowane jest tylko do tych przypadków, w których postępowanie administracyjne było lub stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zakwestionowane postanowienie nie jest prawidłowe, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżone postanowienie nie umorzył tego postepowania, chociaż w uzasadnieniu powołał się na art. 105 § 1 kpa i bezprzedmiotowość postępowania. Wobec wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2016 r. znak: [...], decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego), a tym samym zakończeniem postępowania w sprawie – Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. bezprzedmiotowym stało się postępowanie dotyczące prawdopodobieństwa obarczenia decyzji, którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W tej sytuacji na podstawie art. 138 kpa, organ odwoławczy nie mógł wydać innego postanowienia, jak tylko to określone w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne mają obowiązek uwzględniania stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania swoich rozstrzygnięć. Tym samym także w tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musiał uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący na datę wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji co do pkt I. W pkt II orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.