VII SA/Wa 981/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skarg A. B., K. B., A. R. W. i S. S. Sp. Jawna w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargi oddala Starosta P. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 maja 2008 r. K. i A. B., odmówił wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego na działkach nr ew.[...], [...],[...] i [...], przy ul. [...] w N. Na wstępie organ I instancji wskazał, iż decyzja Starosty P. nr [...] z dnia [...] była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Podniósł, iż Wojewoda [...] dwukrotnie uchylił decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wskazał, iż decyzja Starosty P. Nr [...] dnia [...] udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków, stała się ostateczna w dniu 27 marca 2008 r. Podkreślił, iż wniosek K. i A. B. o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 Kpa , natomiast wnioskodawcy nie określili w jaki sposób budowa budynków na sąsiedniej działce uniemożliwi zagospodarowanie ich działki i z jakich przepisów ograniczenie to wynika. Wskazał, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr [...], [...],[...] i [...], przy ul. [...] w N. zlokalizowane są od zachodniej granicy która jest również granicą działki K. i A. B. w odległościach: 5,66 m i 5,96 m. W związku z powyższym usytuowanie ww. budynków na działkach jest zgodne z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt. 1 odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej: przy równoległym do granicy działki usytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, bez otworów okiennych lub drzwiowych - 3 m., w związku z powyższym lokalizacja budynków na działkach nr [...], [...],[...] i [...] nie ogranicza, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zagospodarowania działki K. i A. B., którzy mogą usytuować budynek w odległości 3 lub 4 m od granicy działki budowlanej. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaznaczył, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano określoną inwestycję, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Organ wskazał, że ograniczenia w swobodnym korzystaniu lub zagospodarowaniu nieruchomości Wnioskodawców, muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wskazano, iż o tym, czy podmiot ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem przedmiotowego postępowania. Organ zaznaczył, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujący z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ww. ograniczenia, czego nie uczynili K. i A.B. pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, a obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek na terenie których ma powstać. Z tego względu, organ stwierdził, iż K. i A. B. nie przysługuje status strony w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Inwestycja nie ogranicza bowiem swobodnego korzystania lub zagospodarowania nieruchomości należącej do K. i A. B., natomiast samo sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości, na której przewidziano określoną inwestycję, nie przesądza o przymiocie strony podmiotu którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania K. i A. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno ze stanowiska doktryny, jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów. Organ podkreślił, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Za tym sposobem prowadzenia postępowania przemawia fakt, że w takim - jedynym zresztą przypadku - ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. Nie jest to jednak generalna zasada wyłączenia możliwości badania przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniosku. W pewnych bowiem sytuacjach nie można wykluczyć, że nawet gdy podmiot złożył wniosek o wznowienie postępowania powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, będzie możliwe wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Sytuacja taka będzie miała miejsce jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i bezsporny. Natomiast gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości i zachodzi potrzeba badania przymiotu strony, to nieuchronnie powoduje to przejście do merytorycznej oceny powołanej przesłanki niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, lecz dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 1 Kpa. Organ II instancji wskazał, iż Starosta P. nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. W związku, z powyższym wyjaśniono, iż w sytuacji, gdy z wnioskiem, wystąpili K. i A. B. - bezpośredni sąsiedzi inwestora - domagający się ochrony swoich praw, organ nie może z góry założyć, że podmioty te nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu, a tym samym, że nie są stroną w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy K. i A. B. wskazują na naruszenie odległości wynikające z warunków technicznych, spływanie wód opadowych na działki sąsiadujące z inwestycją. W ocenie organu, tak daleko idące wnioski możliwe są do zaakceptowania dopiero po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, co obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a jeśli natomiast po wznowieniu organ stwierdziłby, że w przedmiotowej sytuacji nie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 4 Kpa), organ winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewoda stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja Starosty P. z dnia [...] Nr [...] wynika, że organ I instancji nie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do interesu prawnego Skarżących, nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania, czym naruszył art. 149 § 2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i A. B. oraz A. R. W. S. S. spółka jawna. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności, art. 3 pkt 20 oraz art. 28 § 2 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię oraz przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8, 12 § 1, 77, 107 § 3, 149 § 3 i 151 § 1 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. K. i A. B. podnieśli natomiast, iż od dwóch lat nie zostało wyjaśnione meritum sprawy – nieprawidłowości dotyczące decyzji Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Cywilnej A. pozwolenia na budowę domów w N. Zaznaczyli, że Starosta P. utajnił wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] tym samym pozbawiając ich przymiotu strony, jako właścicieli działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w N. graniczącej z przedmiotową inwestycją na działce nr ew. [...] oraz innych właścicieli graniczących nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją organ, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie podkreślić wskazać należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że wniosek K. i A. B. został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 kpa., jednak nie posiadają oni przymiotu strony, jak również wskazana w podaniu przyczyna o wznowienie nie mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jak trafnie wskazał organ, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego ważne jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu warunków formalnych, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowych podstawach wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie jak słusznie wskazał organ odwoławczy w sytuacji, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili bezpośredni sąsiedzi inwestora – K. i A. B. domagając się ochrony swoich praw, organ nie może z góry założyć, że podmioty te nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu, a tym samym, że nie są stroną w sprawie. W tym przypadku dopiero po wznowieniu postępowania postanowieniem organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Co do zasady ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 kpa. może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi jednoznacznie art. 149 § 2 kpa. W sytuacji natomiast, gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna, zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny powołanej przesłanki wznowienia. Dwufazowość postępowania wznowieniowego polega natomiast na tym, że merytoryczne badanie powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. W niniejszej sprawie odmówiono wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych tj., braku przymiotu strony skarżących do uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie kwestionowanego pozwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd co do tego, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego z tego powodu, że żądający wznowienia nie jest stroną postępowania, może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Zawsze natomiast gdy istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskujący o wznowienie jest stroną, badanie przymiotu strony nastąpić winno po wznowieniu postępowania (patrz między innymi: wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005r. sygn. VIISA/Wa 402/05, Lex Nr 198867, wyrok WSA w Warszawie z 25.04.2007r. sygn. IVSA/Wa 295/07, Lex Nr 339449, wyrok NSA z dnia 30.01.2008r. sygn. IIOSK 1949/06, Lex Nr 437529)). Podstawy dla tak prezentowanego stanowiska upatrywać należy w tym, że ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się ściśle z ustaleniem rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia postępowania, a ta kwestia - co wynika z art. 149 par. 2 kpa - zawsze podlega badaniu dopiero po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ prawidłowo uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do interesu prawnego K. i A. B. nie wydając postanowienia o wznowieniu postępowania, czym naruszył art. 149 § 2. Ustalenie bowiem istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga w tym przypadku uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w całości (art. 138 § 2 kpa). Zasadne ustalenia organu odwoławczego, powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).