VII SA/Wa 981/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] wydaną dnia [...] marca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że dnia [...] listopada 2013r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek S. P. o stwierdzenie w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 i § 3 kpa wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 2010r. wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane - uzasadniony istnieniem w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Organ podkreślił, że S. P. jest właścicielem budynku i adresatem decyzji objętej wnioskiem tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] którą nakazano mu w terminie 10 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku poprzez: 1. wykonanie remontu dachu; 2. przemurowanie kominów ponad dachem; 3. wymianę tynków wewnętrznych; 4. wykonanie remontu płyt balkonowych; 5. uzupełnienie tynków na elewacjach zewnętrznych; wskazując, iż ww. roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zakazano użytkowania tego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 942/11, odrzucił skargę S. P. na decyzję organu odwoławczego. S. P., wnioskując o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010r., wskazał na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. o pozwoleniu na rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Jego zdaniem wykonywanie obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] po wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] jest bezprzedmiotowe. Organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010r., wskazując, iż decyzja ta - wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - nie stała się bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przywołał treść art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydal decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wyjaśnił, że powyższy przepis ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza - pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, zaś norma druga - wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Rozróżnienie te jest o tyle istotne, że w przypadku pierwszym uregulowanie prawne ma charakter odsyłający, zaś w drugim powołany przepis stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Ponadto organ wskazał, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy ustanie byt stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, tj. decyzja będzie bezprzedmiotowa, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron, bądź w sytuacji, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła utracił wymagane kwalifikacje lub gdy przestał istnieć. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ww. decyzja nr [...] nic stała się bezprzedmiotowa, bowiem istnieje stan faktyczny [budynek znajduje się w złym stanie technicznym], stanowiący podstawę jej wydania. Istnieje również podmiot, na który nałożono obowiązek wykonania remontu, zaś przeprowadzone kontrole przez inspektorów po wydaniu omawianej decyzji [w tym kontrola dokonana w toku postępowania egzekucyjnego, tj. w dniu [...] października 2013r.] nie potwierdziły wykonania nałożonego obowiązku. W świetle powyższego - zdaniem organu powiatowego - brak jest podstaw do dalszego badania, czy za wygaśnięciem decyzji przemawia słuszny interes skarżącego. Interes ten miałby bowiem jedynie znaczenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja nakazująca dokonanie remontu stała się bezprzedmiotowa, co nie nastąpiło w tym przypadku. Dodatkowo organ powiatowy wyjaśnił, że w kwestii zapewnienia lokali na czas remontu obowiązek ten spoczywa na właścicielu budynku, zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31 poz. 266 z póżn. zm.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na rzecz S. P. decyzji zezwalającej na rozbiórkę obiektu świadczy jedynie o uzyskaniu przez ten podmiot uprawnienia w sytuacji, gdy ciążył już na nim pewien obowiązek wynikający z decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego. Warto zauważyć, że decyzja pozwalająca na rozbiórkę obiektu może, ale nie musi zostać wykonana i nie podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Zatem opieranie się na niej w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazowej jest pozbawione podstaw. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja zobowiązująca właściciela do usunięcia stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót remontowych [czyli decyzja PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] była wydana zdecydowanie wcześniej niż nastąpiło uzyskanie przez tego właściciela decyzji uprawniającej go do dokonania rozbiórki tego obiektu [czyli decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] Ponadto organ wskazał, iż z protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] października 2013r. wynika, że ww. budynek mieszkalny istnieje, podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązków określonych w decyzji nr [...], zaś dwa lokale znajdujące się w tym budynku są użytkowane przez dotychczasowych najemców. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się wnioskodawca nie stała bezprzedmiotowa. Nadal istnieją bowiem wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania tej decyzji. Nie istnieje również przepis prawa, który nakazywałby stwierdzenie jej wygaśnięcia. Kierując się powyższym, stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo uznał, że nie można wydać orzeczenia, jakiego domagał się skarżący na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nie ulega również wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 162 § pkt. 2 kpa. Wspomniany przepis uzależnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, od niewykonania tego warunku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszelkie zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę skarżącą są bezzasadne i jako takie pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi: 1. rażące naruszenie przepisów art. 162 § 1 pkt. 1 i § 2 kpa - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie zasady postępowania, o której mowa w przepisach art. 7 i 77 kpa - poprzez niewystarczające poddanie analizie opisanego przez stronę stanu prawnego i faktycznego występującego w sprawie 3. naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa - poprzez brak w uzasadnieniu wydanej decyzji, stanowiska organu, wobec okoliczności faktycznych oraz wykładni norm prawnych, przedstawionych w złożonym przez stronę wniosku, a w szczególności - całkowite zignorowanie faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji o rozbiórce budynku; 4. naruszenie zasad postępowania, wyrażonych treścią przepisów art. 8 i 9 kpa, w związku z art. 61 § 1 i § 2 kpa - poprzez zaniedbanie podjęcia postępowania z urzędu, dopuszczając do pozostawania w obrocie prawnym decyzji, której wykonanie rażąco narusza prawo (nakazanie użytkowania budynku przeznaczonego do rozbiórki), a także naraża stronę na ogromne straty (koszty egzekucji obowiązku i wykonywania zbędnych prac budowlanych); 5. naruszenie przepisów art. 66 w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 31 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nie narusza prawa, a tylko w takim wypadku mogła ona zostać wzruszona przez Sąd. . Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] marca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2013r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z dnia [...] października 2010r. Kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 162 kpa. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich nie znajdzie zastosowania w kontrolowanej sprawie, bowiem zgodnie z nią organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. W kontrolowanym postępowaniu organy zastosowały natomiast drugą z tych norm pozwalającą organowi na wygaszenie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Rozważając prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanej normy prawnej w pierwszym rzędzie rozważyć należy, co należy rozumieć pod użytym przez ustawodawcę pojęciem bezprzedmiotowości decyzji. Rozważając tę kwestię wskazać należy na stanowisko doktryny, w którym podkreśla się, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765). W orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, a więc kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny, w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności na których uregulowanie decyzja była skierowana. Takie okoliczności nie wystąpiły w kontrolowanym postępowaniu, nie doszło bowiem w nim do powstania nowych przesłanek powodujących bezprzedmiotowość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010r. Z pewnością taką przesłanką nie jest udzielenie skarżącemu przez Prezydenta [...] decyzją wydaną dnia [...] kwietnia 2011r. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania zakończonego, objętą wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010r. Sad podziela ocenę organu, iż decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku którą jako podstawę wniosku nakazuje skarżący – stanowi uprawnienie właściciela, uzyskane przez niego w sytuacji gdy ciąży już na nim obowiązek nadzoru budowlanego. Także zasadną jest ocena organu, iż objęta wnioskiem decyzja nie stałą się bezprzedmiotowa bowiem nie przestał istnieć jej przymiot - budynek istnieje, dwa lokale mieszkalne w budynku są nadal użytkowane, a nałożone przedmiotową decyzją obowiązki nie zostały wykonane. Istnieje również podmiot na który nałożono obowiązki wykonania robót mających na celu poprawę stanu technicznego budynku. W tej sytuacji prawidłowym jest uznanie, iż objęta wnioskiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010r. nie stała się bezprzedmiotowa - a więc zaistniała konieczna przesłanka wskazana w art. 162 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.