VII SA/Wa 983/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] lutego 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2008r.wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "wykonaniu urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym z treścią na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]". W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przeanalizował instytucję postępowania nadzwyczajnego – prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa. Podał ponadto, że inwestor złożył przedmiotowe zgłoszenie w dniu 1 kwietnia 2008r. Wraz z w/w wnioskiem inwestor przedłożył również oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością nr ewid. [...]położoną w miejscowości [...], gm. [...] na cele budowlane. W myśl art. 30 ust. 5 w/w Prawa budowlanego, zgłoszenia, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2008r., Nr [...], Starosta [...] nałożył na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w/w zgłoszenia poprzez: 1. sprecyzowanie treści żądania, przez wskazanie jakiego obiektu dotyczy zgłoszenie; 2. dostarczenie decyzji o wyłączeniu terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, z produkcji rolniczej; 3. określenie sposobu zabezpieczenia planowanego przedsięwzięcia w związku z obciążeniem wiatrem; 4. sprecyzowanie czy planowanie zamierzenie ma być reklamą podświetlaną lub świetlną; 5. dostarczenie dokładnego opisu zakresu planowych robót; 6. dostarczenie wypisu z obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla działki nr ewid. [...], a w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu; 7. jednoznaczne zwymiarowanie długości i szerokości obiektu oraz jego położenia w stosunku do granic działek sąsiednich. Jednocześnie organ stopnia podstawowego wyznaczył termin usunięcia w/w nieprawidłowości do dnia 8 maja 2008r. Inwestor w/w postanowienie Starosty [...] z dnia [...]kwietnia 2008r., odebrał w dniu 28 kwietnia 2008r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w/w postanowienia. Pismem z dnia 7 maja 2008r. inwestor udzielił odpowiedzi na w/w postanowienie. Decyzją z dnia [...] maja 2008r., Nr [...], Starosta [...], wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania wymienionych w zgłoszeniu robót budowlanych. Przyczyną wniesienia w/w sprzeciwu był fakt, że inwestor nie wykonał wszystkich nałożonych na niego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., obowiązków, a ponadto ustalenie, że objęte zgłoszeniem roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia inwestor odwołał się do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] lipca 2008r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił w/w decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., Nr [...], znak: [...], ponownie wniósł sprzeciw odnośnie zgłoszenia "wykonania urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym z treścią na działce nr [...]w miejscowości [...] gm. [...]". Powyższa decyzja zapadła na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w/w Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, że planowana inwestycja polega na wykonaniu urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym z treścią na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], o wymiarach 8m x 24m i wysokości 10,78m. Organ uznał, iż przedmiotowe urządzenie jest oparte na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego względu inwestycję tą należy zakwalifikować jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 w/w Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym w/w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3 i 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć m.in. budowlę którą są m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Ponadto budową (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) – w odróżnieniu od instancji – jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Ze zgłoszenia z dnia 31 mara 2008r., oraz załączonych do niego dokumentów, w tym lokalizacji ogólnej – wynika, że inwestycja polega na budowie urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym z treścią na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], o wymiarach 8m x 24m i wysokości 10,78m. Opis projektowanego nośnika reklamowego wskazuje, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament (choćby prefabrykowany), konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tej budowli, jako całości w danym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a więc organ pierwszej instancji słusznie wniósł sprzeciw względem zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Oceniając w postępowaniu nadzorczym objętą wnioskiem decyzją, organ odwoławczy podał, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza, to że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione m.in. z uwagi na niejednolitość poglądów wyrażoną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym zachowania 30 dniowego terminu dla wniesienia sprzeciwu. Dla uzasadnienia swojego stanowiska organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydany 23 maja 2006r. w sprawie II SA/Bk 623/05 zgodnie z którym dla zachowania 30-dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, wystarczające jest wydanie w ciągu 30 dni od zgłoszenia zamiaru budowy pierwszej decyzji a wszystkie koleje w tej sprawie, w razie uchylenia pierwszej decyzji wyrażającej sprzeciw i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mogą być wydane w czasie późniejszym z zachowaniem normalnego toku proceduralnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, oraz art. 30 ust 5 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie nieprzekroczenia terminu 30 dni przy wydaniu decyzji o sprzeciwie po kasatoryjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] lutego 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2008r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zatem decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 15 kpa. Należy przy tym podkreślić, że kontrola pozwolenia na budowę w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 kpa, polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięcia sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładania przesłanek określonych w/w przepisie. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 §1 kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o stwierdzenie nieważności Spółka powołała się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określa się je jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008r., sygn. akt II OSK 1043/07, Lex nr 508497), innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2008r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wskazała na rażące naruszenie art. 30 ust 5 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez niezachowanie terminu 30 dniowego dla wniesienia sprzeciwu do dokonania zgłoszenia. W ślad za stanowiskiem sądów administracyjnych (por. uzasadnienia wyroków NSA z 6 marca 2009r. sygn. akt II OSK 307/08 i z 21 maja 2009r. sygn. akt II OSK 724/08) podnieść należy, iż do ustawy – Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego, zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia i przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Potwierdzeniem powyższego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie, do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż zarówno zgłoszenie, jak i decyzja o sprzeciwie nie może się odbywać co do zasady przy udziale innych podmiotów, poza inwestorem. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 Prawa budowlanego. Ustawodawca w tych przepisach zagwarantował właściwym organom możliwość kontroli zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych. Kontrola ta dokonywana jest w drodze wniesienia w formie decyzji sprzeciwu do zgłoszenia. Przepisy ustawy wymieniają sytuacje, w których organ winien wnieść taki sprzeciw. W każdym jednak przypadku organ jest ograniczony terminem na wniesienie sprzeciwu, który wynosi 30 dni licząc od daty zgłoszenia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – od upływu terminu do jego uzupełnienia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie należy podzielić pogląd skarżącej, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została po upływie 30 dniowego terminu do jego wniesienia. Skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania wskazanych w nim robót budowlanych w dniu 1 kwietnia 2008r. Co prawda organ pierwszej instancji wniósł decyzją wydaną dnia [...] maja 2008r. (a więc z zachowaniem terminu) sprzeciw lecz decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...]w dniu [...] lipca 2008r. W tej sytuacji następny sprzeciw Starosty [...] z [...] sierpnia 2008r. był wydany po upływie terminu do jego wniesienia. Termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma bowiem charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przedłużeniu ani przywróceniu. Przekroczenie terminu prawa materialnego powoduje pozbawienie organu kompetencji do działania. W ocenie Sądu treść przepisu art. 30 ust. 5 w części stanowiącej, iż "...do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu..." jest jednoznaczna, nie budzi wątpliwości i nie wymaga interpretacji. Powoływany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku II SA/Bk 623/05 z dnia 23 maja 2006r. jest jednorazowym i Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela oceny w nim zawartej. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. organy będą zobowiązane uwzględnić wyżej wskazaną ocenę Sądu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.