VII SA/Wa 983/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K W i T W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M N (dalej: "inwestorka") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...] , "organ I instancji") z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego z garażem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. PINB w [...] , na skutek wniosku K W i T W, zawiadomieniem z [...] lipca 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego z garażem, usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...], rozbudowanego, przebudowanego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny (po uprzednio istniejącym budynku inwentarskim), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] , organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy, od dnia doręczenia tego postanowienia, dokumentów pozwalających na ocenę czy dokonana samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], PINB w [...] podjął zawieszone - od 20 stycznia 2015 r. - przedmiotowe postępowanie. Pismem z [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wezwał inwestorkę do przedłożenia wymaganej dokumentacji we wskazanym terminie, a następnie - wobec nie wypełnienia ww. obowiązku - decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] nakazał M N rozbiórkę powyższego budynku mieszkalnego z garażem. W wyniku odwołania inwestorki, przy którym złożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a następnie zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności budynku mieszkalnego z garażem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - [...] WINB decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB w [...] dokonał weryfikacji przedłożonej dokumentacji, dostrzegł że przedłożony projekt budowlany zawiera braki, przez co nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...], nałożył na M N obowiązek usunięcia - w określonym terminie - nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym poprzez jego uzupełnienie. W dniu 17 września 2020 r. do PINB w [...] wpłynął (drogą elektroniczną) wniosek inwestorki o przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji do dnia 16 października 2020 r., następnie w dniu 15 października 2020 r. (drogą elektroniczną) wpłynął kolejny wniosek M N o przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji. Postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], PINB w [...] odmówił zmiany postanowienia z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w części przedłużenia terminu do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji. Następnie, w dniu 20 października 2020 r. (drogą elektroniczną) wpłynął kolejny wniosek inwestorki co do przedłużenia terminu przedstawienia dokumentacji. Inwestorka wskazała, że według zapewnień geodety mapę do celów projektowych powinna otrzymać do dnia 11 listopada 2020 r. Pismem z [...] grudnia 2020 r. PINB w [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - przed wydaniem decyzji. Z uwagi na brak wywiązania się przez inwestorkę z nałożonego obowiązku, organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...] - na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.) - nakazał M N rozbiórkę budynku mieszkalnego z garażem usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], przy ul. [...], gmina [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ew. [...], rozbudowanego, przebudowanego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny (po uprzednio istniejącym budynku inwentarskim), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, odwołanie wniosła M N, wskazując m.in., że projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem z lutego 2021 r. jest kompletny, zaś cztery jego egzemplarze dołącza do odwołania. Wskazała, że stan pandemii w kraju, jej choroba i kwarantanna oraz kwarantanny osób świadczących usługi na jej zlecenie wpłynęły na czas wykonania obowiązku. Podniosła, że przedmiotowy budynek jest jedynym obiektem zabezpieczającym potrzeby mieszkaniowe siedmioosobowej rodziny. Z akt sprawy wynika, że powyższy projekt budowlany wpłynął do PINB w [...] w dniu 5 marca 2021 r. Powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r., [...] WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego z garażem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach postępowania legalizacyjnego z zakresu nadzoru budowlanego prowadzonego w związku z samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W toku postępowania PINB w [...] przeprowadził postępowanie dowodowe odnośnie zakresu i daty wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, budynek inwentarski istniejący na ww. nieruchomości (o powierzchni ok. 45 m2) został rozbudowany oraz przebudowany, a w wyniku wykonanych prac powstał budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem (o powierzchni zabudowy ok. 113,00 m2). Obiekt usytuowany jest częściowo w miejscu istniejącego uprzednio budynku inwentarskiego. Z zapisów aktu notarialnego Repertorium A [...] z [...] lutego 2003 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości istniał wówczas budynek mieszkalny drewniany w stanie do kapitalnego remontu (o powierzchni użytkowej 60 m2) oraz obora murowana, także w stanie do remontu (o powierzchni 45 m2). Na podstawie ww. dokumentu urzędowego należy wnioskować, że roboty budowlane, o których mowa powyżej i które doprowadziły do powstania przedmiotowego budynku, zostały wykonane po dniu 4 lutego 2003 r. Dalej [...] WINB stwierdził, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W omawianej sprawie wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego, na skutek których powstał budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy ok. 2,5 razy większej oraz o zupełnie innym przeznaczeniu. Wykonanie tego typu prac nie było zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 -31 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), a samowolne wykonanie takich prac skutkuje wdrożeniem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić budowę pod kątem przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli zachodzą okoliczności określone w ww. przepisie organ ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego i w drodze postanowienia (art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu j.w.) nałożyć obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. W przedmiotowej sprawie takie postanowienie zostało wydane (tj. postanowienie z [...] listopada 2013 r., nr [...]). W toku rozpatrywania przedmiotowej sprawy skarżąca przedłożyła wymaganą dokumentację, niemniej jednak po jej weryfikacji PINB w [...] ustalił, że zawiera ona braki. W związku z powyższym PINB w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...], nałożył na M N obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Zdaniem [...] WINB, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie budzi wątpliwości, że zobowiązana inwestorka nie wywiązała się w terminie z nałożonych na nią ww. postanowieniem obowiązków i przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie przedłożyła uzupełnionego projektu budowlanego, co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Niemniej jednak, już po wydaniu przez PINB w [...] decyzji z [...] stycznia 2021, a przed rozpoznaniem odwołania uległ zmianie stan faktyczny w sprawie. Jak wskazał organ odwoławczy zmiana ta polega na tym, że do odwołania z 25 lutego 2021 r. skarżąca załączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem z lutego 2021 r. W konsekwencji, [...] WINB podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nakazanie rozbiórki z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji nr [...] nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wobec powyższego, z uwagi na zmianę stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu kontynuowania postępowania legalizacyjnego z uwzględnieniem okoliczności, że skarżąca przedłożyła dokumentację wymaganą postanowieniem nr [...] i nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia w sprawie wykracza poza zakres określony w art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. [...] WINB jest bowiem kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w przedmiocie złożonej dokumentacji naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tj. uniemożliwiałoby stronom instancyjną kontrolę zajętego stanowiska). W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, powyższe uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. K i T W - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawili znany im stan faktyczny sprawy oraz opisali jakie działania podejmowali przed organami administracji. Podkreślili, że domagają się rozbiórki samowoli budowlanej i likwidacji szamba, w ich ocenie nie został usunięty stan zagrożenia oraz nie ma informacji o opłacie legalizacyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw, [...] WINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest zasadny. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei, w art. 64e p.p.s.a. ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, iż Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd w tym trybie nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, gdyż przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r. (z którą nie zgadzają się wnoszący sprzeciw) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że przekazanie sprawy przez [...] WINB do organu I instancji nastąpiło z uwagi na brak możliwości ponownego (po organie I instancji), merytorycznego jej rozpoznania. Wynika to z faktu, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego M N przedłożyła wymaganą postanowieniem nr [...] i nr [...] dokumentację projektową. Przesłany za odwołaniem projekt budowlany budynku mieszkalnego i garażu z 2021 r. nie był więc przedmiotem oceny organu I instancji. Taka zmiana okoliczności faktycznych wymusiła określone zachowanie organu odwoławczego. W konsekwencji, na obecnym etapie, przed PINB w [...] będzie miała miejsce ocena całego materiału dowodowego i w zależności od jej wyniku organ I instancji wyda stosowne merytoryczne rozstrzygnięcie, podlegające kontroli instancyjnej. Treści tego rozstrzygnięcia Sąd, na tym etapie postępowania, nie ma uprawnień przesądzać. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art 151a § 2 p.p.s.a. i sprzeciw oddalił.